一 综合篇

对基层治理实践领域的研究浅析

全从之 吴泽婷 马明力[1]

一 基层治理在中国由来已久

中国在宋朝时期就有了十户为牌、十牌为甲、十甲为保，分别设牌长、甲长、保长管理各层级的“保甲制度”，是能追溯到的古代基层治理制度之一。1949年新中国成立后，对社区组织进行整顿，直到1954年中国才有了居民委员会和街道办事处的概念[2]，发展至今有了街道、社区和网格等单元，逐步形成为我们今天所熟悉的“基层”结构。

基层治理在不同时代背景下有其不同的含义与形式，是因为不同的政权对国家治理有着不同的制度设计，在追求顶层设计的同时自然会有不同的答案，而通常理解的基层治理是对街道、社区等“基层”的“治理”工作。传统的城市管理依靠大一统的组织控制方式，借助单位组织以实现目标。城市由无数个基层单位构成，但如今的“基层”却不是以往地理空间理解层面上单一的“基层”，而是开放性、跨空间、跨组织的组织化单元格[3]。2021年，中共中央国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，对基层治理做出指示，要求加强基层政权建设、完善党建引领的社会参与制度、加强基层自治、加强法制与道德建设等。

需要指出的是，在“基层”这一繁杂体系中，基层党委是领导这千头万绪的核心所在。基层党委通过协同合作的方式调处各类公共事务，以实现公共利益的最大化，实现党组织领导下的多元主体协同互动。换言之，基层治理既强调多元主体的共同参与，以建设人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体，也明确强调坚持党的领导，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒[4]，发挥基层党建的全局统筹、资源调配作用。

基层治理工作量大且繁杂，本文对应本书的内容框架，对社区治理、政务公开、民主协商、心理服务、文明发展、“双碳”治理和城市管理进行理论层面的浅析，为本书的基层实践案例提供理论基础，以此形成理论与实践的呼应。

二 社区治理向“共同体”模式转变

社区作为社会治理的基本单元、国家治理的神经末梢，是国家治理与居民需求信息传递的桥梁，是连接不同行为主体的重要载体[5]。由于社区治理中存在多元主体，如何建立起满足不同主体需求、实现社区公共服务有效供给的创新治理模式便显得尤为重要。基于平等协商、多元参与、协同合作的城市社区治理共同体便是社区治理模式的一个重要创新形式。

社区治理共同体的建构需要厘清政府、市场与社会组织在基层社会治理中所扮演的角色和承担的责任，沿着协商型治理和服务型治理两条渠道深入推进社会治理重心向基层下移，践行社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化路径[6]。

在社区治理共同体中，包含政府机构、社会组织等多个主体，包括为特殊对象提供的服务和为一般居民提供的服务[7]。通过激发各主体的能动性，提供参与社区治理的可能性，提高社区治理的自我管理与自我监督、自我服务，同时根据不同群体参与社区治理及其日常需求的匹配，社区公共服务供给与不同主体需求的匹配，建立起精细化、专业化的公共服务，促进内部治理一体化的建立。而“三社联动”可以很好地将社区治理各主体结合在一起，构建社区治理共同体。

“三社联动”指的是社区、社会工作者、社会组织相互联合、相互协同的一种新型基层治理模式，是连接政府与社会组织的桥梁，通过“三社联动”能够实现国家与社会的良性互动[8]。

“三社联动”，社区组织作为中间者，连接政府与基层民众，承接政府公共服务责任的同时，以实际情况为主，服务基层民众，提供社区治理中的各项服务。在社会组织参与社区治理的同时，可以成立相关的枢纽型机构，规范社会组织的有序发展，加强各社会组织之间的合作与协同，作为一个整体参与到社区治理中。

通过“三社联动”加强基层治理，架起政府与社区的桥梁，协助各治理主体参与到社区治理中。三社联动的目的是把分散的社区、社会组织和社会工作联系起来，使之协调互动以形成合力[9]。在共同的治理框架下，根据不同社区的特殊性，采取针对性的治理方式，因地制宜。整合基层社区治理多元主体的优势，加强相互之间的联系，从而形成一个治理整体，在治理过程中可以更好地与国家治理保持一致性。在社区层面上则是多元主体的协同治理，扎根基层社区，可以社区居民的问题为导向，采取针对性措施，提供针对性服务，促进社区治理的提升。同时将社会组织嵌入社区治理中，使得公共服务在数量上和质量上都有所提升，满足社区居民的不同需求，从而实现社区精细化治理。

三社联动弱化行政化的同时，强调社会参与，促进政府在基层治理中向服务型政府转变，通过激发多元主体参与社会治理，从而推动“一核多元”模式的实现。

三 政务公开与基层工作息息相关

政务公开，是政府行政机关全面推进决策、执行、管理、服务、结果全过程公开，加强政策解读、回应关切、平台建设、数据开放，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，增强政府公信力执行力，提升政府治理能力的制度安排，同时也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。

吕艳滨[10]对中国政务公开现状进行研究并从推动政府工作的角度指出，多数基层政府未能准确把握新时期政务公开的地位与作用，未能将公开工作紧密融入政府权力运行的各个环节，进一步将政务公开作为优化营商环境，打造法治政府、服务型政府、廉洁政府的重要保障。董新宇等[11]对政务公开和公共服务质量关系进行研究并指出，政务公开可以缓解公众与政府之间的信息不对称，增强公众对政府行为监督的有效性，防止政府权力滥用和公共资源浪费，同时降低公众在获取公共服务时的行政负担。史少春[12]则从重大突发事件舆论引导角度阐述公开的重要性。他认为，多数基层单位由于未能对公开和宣传做出明确细致的区分而引起群众的抵触和反感，甚至造成负面舆情事件的发生。在重大突发事件面前，公开透明显得尤为重要，而提高重大突发事件的舆论引导能力和处置水平则是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。柏文学[13]、李曦靖[14]等围绕政务公开的标准化规范化建设情况提出，政务公开的基层实践存在对公开事项、流程理解不一，各级各类主体协同困难等问题。魏如清[15]建议，中国应率先制定国家层面通用标准和关键技术标准。从事项、程序、实现、评价等维度制定配套标准，为基层政务公开工作提供框架思路、参照基准和技术方法。黄瑶[16]从大数据角度分析基层政务公开情况并指出，大数据时代下的政务公开运作方式应当更灵活，公开范围更广、程度更深，但实践困难重重。一方面在于互联网技术的发展程度与地区经济发展水平密切相关；另一方面在于部门之间存在信息难以互相兼容也无法实现资源共享的实际问题，出现部门信息孤岛现象。

随着基层治理重要性日渐凸显，国务院办公厅于2019年发布《全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》，将公开要求延伸至政府基层，以覆盖基层政府行政权力运行全过程和政务服务全流程，为提升基层政府治理能力提供坚强助力。可以说，政务公开既面向群众又指向政府，这种特点的复杂性将不断考验各级各类政府的公开能力和治理能力。

四 民主协商是逐步创新的民主实践

简单来说，民主协商是指公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活[17]。陈家刚[18]指出，中国的基层民主协商具有基础性的地位和功能。随着中国民主协商制度建设的整体推进，基层民主协商作为一种民主实践形式，逐步改变着当代中国的治理方式、民主观念。通过开展民主协商，解决群众的实际困难和问题，解决基层社会的矛盾，进一步推动政府决策更加合理和正当，以提升基层民主治理能力，以此深化中国基层制度化建设、培养有责任感的公民。

近几年，国内各地不断改革创新基层民主实践。韩福国[19]等指出，中国民主协商经过制度实践，已构成地方政府创新的一个主要领域。从实践看，民主协商发展较顺利的地方，其党委、人大和政府等都较重视社会的需求，主动进行创新以找到解决社会发展问题的合适方式，而不是被动应付民意。同时指出，这些地方党委和政府未来有望成为协商民主的积极参与者。同样在实践研究方面，厉有国[20]指出，基层民主协商存在法律定位问题，中国法律制度尚未对此作出明确安排。法律定位的缺失可能导致民主协商出现“有名无实”等现象。建议从顶层设计的高度出发，根据国家治理体系和治理能力现代化要求，在理论和思想两个层面达成共识以保证民主协商的实践价值和切实可行。张等文[21]、王雅楠等[22]认为，民主协商是程序民主和实质民主的有效结合。在民主法制建设尚不健全情况下，应加强民主协商的规范化、程序化、制度化建设，以维护普通民众协商权利、保障协商结果落实。在制度建设方面，陈家刚则指出中国多地因观念认知、发展导向、制度落实等方面差异，基层协商制度虽已确立制度框架，但在具体运行机制方面还存在制度规定过于笼统、宽泛，协商弹性大等问题，导致民主协商制度机制出现碎片化或缺乏系统性，协商程序未达规范化和制度化。韩伟[23]则从群众政治素质等角度对群众参与民主协商情况进行研究并指出，虽然中国基层民主协商实践不会限制弱势群体的政治参与，但弱势群体在经济、政治、教育、网络资源利用、话语权方面的弱势地位，影响了他们在协商过程中的利益表达，进而削弱他们获得平等民主决策的影响力。

通过参与民主协商，人们在参与协商过程中学会怎样行使自己的权力，怎样实现自己的主体价值，怎样成为合格的协商者。无论各地实践进程如何，基层单位始终应大力提高公民意识，进一步借助大众传媒和信息化手段加大宣传力度，以不断激发群众参与协商和锻炼协商能力[24]。

五 心理服务是社会治理的重要内容

自“十三五”以来，国家相关部门针对社会心理健康服务体系的建立出台了一系列制度。2015年10月29日通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，从“推进健康中国建设”的角度提出“倡导健康生活方式，加强心理健康服务”，并从“加强和创新社会治理”的角度提出“健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制”。该文件明确将“心理健康服务”指向个体的身心健康问题，而“社会心理服务”是社会治理的重要内容。党的十九大报告明确提出，“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“完善心理健康和精神卫生服务体系”和“健全社会心理服务体系”,《“十四五”国民健康规划》明确提出“健全社会心理健康服务体系，加强心理援助热线的建设与宣传，为公众提供公益服务”。

关于社会心理服务体系，目前大致有三种不同的看法：看法一是“社会的心理健康服务体系”，看法二是“社会心理的服务体系”，看法三是“社会的心理服务体系”[25]。

笔者认为社会心理服务体系是在社会管理模式下，运用心理行为研究结果，发现社会问题的源头，提供心理健康的一种维持社会稳定的体系。该体系可指导社会公共政策的制定和实施，使得能够维持积极向上、正向的社会状态，在以政府为主导的参与下，建立起完善的服务体系，对共性问题进行宣讲、科普，对个性问题采取针对性的解决措施和监督管理。社会心理体系的建立可以在治理方式上更多依靠协商民主，在治理目的上注重化解社会矛盾，在治理方式上非常重视精细化思想[26]。

社会心理服务体系主体的多元性，包括参与基层治理的各主体；社会心理服务体系采用专业的心理服务工具，具有专业化，参与治理各方通过协调，从而建立起服务体系，发挥其作用。在参与社会治理过程中，协助基层治理主体维持社会稳定，发现社会问题的源头，促进各不同群体融入基层中，更好地参与基层治理。通过了解基层治理不同群体矛盾的来源，使得各主体在参与基层治理时能够相互了解，可作为沟通的桥梁。通过与地方政府的共享共治实现政社间的良性互动，实现社会心理服务与基层社会治理的有机衔接，充分发挥政社协同效应[27]。

社会心理服务体系不是政府参与基层治理的延伸，作为第三方，在该体系下参与基层治理，提供心理服务，在参与时需要采取中立、客观的态度，从而建立起与不同参与主体的信任关系，使得服务能够更好得以完成。同时建立起相关的协会、行业标准，提供专业化的服务，提高服务水平和能力。

建设社会心理服务体系有其必要性，首先，社会心理服务体系能够建立协助调节社会关系，缓解社会矛盾，维持社会稳定。同时，也是对美好生活需要的心理追求，使个体融入社会、缓解其焦虑和压力，提供积极向上、健康的社会心理需要[28]。其次，社会心理服务体系建设作为社会治理的重要环节和内容，正是抓住了“社会治理的核心是人”的本质，凸显了加强和创新社会治理的根本价值选择[29]。最后，创新社会治理的重要内容，在党的十八大以来各项政策文件中均有提及；同时当前社会治理面临新问题，需转变和创新社会治理方式，社会心理服务体系的创建是国家社会治理的需要。

六 文明发展是源自基层的实践

党的十九大以来，中国党和政府着力精神文明建设，以习近平总书记重要讲话精神为指引，把培养时代新人作为着眼点，培育和践行社会主义核心价值观，引导全社会树立文明观念、提高文明程度、形成文明风尚。习近平总书记指出，实现中国梦，是物质文明和精神文明均衡发展、相互促进的结果[30]。

新时代从多维度开展的精神文明建设，可以说是对改革开放以来的社会主义精神文明建设的承接和拓展、继承和深化，中国特色社会主义持续进行和不断深入的伟大实践构成了它的实践源头和源泉。习近平总书记为此总结说：“四十年来，我们始终坚持发展社会主义先进文化，加强社会主义精神文明建设，培育和践行社会主义核心价值观，传承和弘扬中华优秀传统文化，坚持以科学理论引路指向，以正确舆论凝心聚力，以先进文化塑造灵魂，以优秀作品鼓舞斗志。”[31]

为实现物质文明齐头并进，我们必须持续探索与实践。

有人就基层和精神文明发展的关联性和引领性提出质疑，认为文明的发展并非基层的职责也超出基层的能力。但就如马洪同志和本书秉承的理念一般，扎根基层、求真务实，实践与理论均来自基层，基层在中国现代化进程中发挥了巨大作用。

邢煜提出，精神文明建设应有三个引领：思想引领、榜样引领和文化引领[32]。思想引领需把控“群众耳目”，积极利用报纸、广播、电视及各类新媒体弘扬主旋律、传播正能量[33]；自2005年起，中国每年开展全国精神文明建设表彰大会，评选全国文明城市、文明村镇、文明单位、文明家庭、文明校园等[34]，此为榜样引领；而基层作为文化引领的主力军，应着力打造文化产品，输出文化理念，传播文化思想。

文化作为一个上位概念，在不同的领域必然有不同的表现[35]，对于企业来说，文化是指企业精神和企业文化，而企业文化是企业的无形资产，是其用之不竭的财富[36]。对于学校而言是打造校园文化，高校作为推动社会发展的引擎，承担着人才培养、文化创新、技术创新、社会服务的功能，文化创意产业的发展为高校教育带来了机遇与挑战[37]。而对于基层来讲，如何打造一个社区乃至一个街道的文化，以提升凝聚力，增强认同感和归属感，提升幸福感、获得感，是基层工作的重点与难点。

冯伟认为，目前基层建设街道文化面临着认识不到位、资金投入不足、设施建设得不到根本保证、专业人才匮乏等问题[38]，从客观大环境上来讲，互联网也成为消费主义、民粹主义、历史虚无主义等思潮传播的重灾区，出现了诸如无底线娱乐、娱乐八卦新闻充斥互联网、消费苦难等奉行流量中心主义的行为[39]，亦对街道文化建设和整个中国文明建设造成了巨大冲击，有待从小事做起、从身边做起、从群众做起。

七 “双碳”治理的基层实践任重道远

2021年10月，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》以及《2030年前碳达峰行动方案》两个重要文件相继出台，提出中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的“双碳”目标。作为全球第二大经济体，中国积极承担解决气候变化问题中的大国责任。

可以说，“双碳”目标既是硬仗，也是大考。不仅关系到产业结构，还关系到整个社会经济的治理体系，关系到发展动力系统的改变。作为落实碳减排目标的重要领域，中国城市和社区低碳转型势在必行。然而在基层实践过程中，“双碳”治理仍面临这样或那样的难题。

周宏春等[40]建议各地应首先提高对碳达峰、碳中和的认识。中国的碳中和，乃至中国的现代化不能走西方现代化的传统用能道路。必须按照能源生产和消费革命的要求，从基本国情和能源资源禀赋特征出发，走出一条改变用能结构，用新能源替代传统化石能源的新路。刘燕华等[41]将“双碳”目标提高到中国生态文明建设高度并指出，“双碳”目标拓展了生态文明建设的内涵并为其难点问题提供了系统性解决方案。“双碳”目标的实现将与生态恢复、生态价值提升、环境质量改善等融为一体，拓展了生态文明建设的内涵。林震[42]通过研究国家密集发布的“双碳”政策，提出建设“双碳”治理体系现代化的两点建议：一是从制度建设的角度推进相应的体制改革和制度创新，进而构建系统的低碳乃至零碳发展的制度体系。二是从治理主体的角度构建现代碳治理体系。另有多位学者围绕“双碳”法律法规情况提出加强立法的建议。程雨燕[43]认为，“双碳”目标当前正处于政策先行阶段，相关立法数量不多并且在效力层级、纵向对应和横向配套等方面有待进一步完善提升。王灿等[44]建议通过立法来保障减排政策的法律基础和效力，可以把碳中和的长期愿景转换为全社会的行动共识，全面促进低碳转型的个人行为、企业行动、资金流动、技术研发。孟秋赟[45]通过研究“碳达峰”社区建设情况及成效，提出价值理念、治理制度、“互联网+”、多元主体四个维度的协同以达成碳达峰与社区网格化治理高效耦合。周芸[46]则从系统工程角度解读社区“双碳”目标的实现。她建议通过数字化赋能，帮助社区开展碳达峰及低碳发展行动计划，科学谋划低碳发展路线图，促进社区治理的智能化升级以促进环保治理。

八 城市管理由千千万万个基层治理实践组成

“城，所以盛民也。民，乃城之本也。”文学家许慎早在汉朝就对城市和人的关系做出了定义，城市用以承载人民，人民是城市的根本。从古至今城市管理都是重要的课题，它通常是指管理机构通过战略、规划等协调手段为城市创造优良的经济、社会环境，为居民创造良好的生活场所的过程。

自改革开放以来，中国城市进入了迅速发展的时期。第七次全国人口普查数据显示，中国城镇人口比例已有63.89%，这意味着中国已逐步进入深度城市化阶段。2010年，中国上海世界博览会的主题为“城市，让生活更美好”，建设扩张与发展、技术革新与运用在丰富城市功能的同时，也带来更多的问题与挑战，实现城市管理现代化既是城市现代化的重要内容，又是城市发展的内在需求[47]。

涉及对城市管理的主体讨论，多数学者认为其主体是政府，因为城市管理自带“顶层设计”属性，但显然较为狭隘与片面。传统定义中的政府功能并未包含城市建设与管理，而是作为文化、经济、政治发展的附属功能出现[48]。当前，不仅城市外在的形态发生了改变，内在的权力结构和运行机制也发生了较大改变。所涉及的范围从单一的地域空间延伸到多层次治理与城市政府自主空间、跨域治理与城市空间、治理能力与城市政府功能等领域[49]。

城市管理科目繁杂，各项工作交叉缠结，责任划分不清，分散管理现象屡见不鲜，基层亦难承担城市管理的重任，由此处于尴尬的境地，可见城市管理的主体不单是政府，而是一个多元化主体[50]。城市管理的任务日益繁重，城市管理和社区服务功能正在从政府和企业、事业单位逐步下沉到街道和社区[51]。地区性、社会性、群众性的工作需要街道和社区承担，逐渐形成以政府为领导，基层为基石，群众为支撑的多元城市管理主体。

基层治理是城市管理中的重要工作内容，基层治理能力高低是评判城市管理手段的标准之一，同时优秀的城市管理能力会对基层治理起到正向的辐射作用。各个基层单位是城市的重要组成部分，在城市管理中扮演重要角色。党的十九届四中全会明确提出，要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,“公众”是城市管理部门的“顾客”,“公众满意”是现代城市管理的价值取向[52]。公众参与城市管理是必然的发展道路，打造公众认可的社会环境、公众满意的生活场所是城市管理的目标。搭建政民之间的桥梁，传递意愿，信息互通，除了诉诸数字信息化手段，街道与社区是连接政府与民众的纽带[53]。

中国制度结构和城市社会结构快速转型带来了城市社会不断多元化和碎片化，引发了城市管理的难题。习近平总书记强调：“城市管理应该像绣花一样精细”[54]，城市管理精细化对市政设施、市容环卫、公用设施、园林绿化、执法管理、城市数字化等方方面面都提出了挑战[55]。

国家政权在城市基层原有的组织网络一旦被打破，政权的合法权威也面临转型[56]。中国应该充分发挥制度优势，健全完善城市基层治理的组织体系和运行机制，理顺城市管理工作，继续为打造城市现代化而奋斗。

九 基层治理的特殊性和复杂性

上面千条线，下面一根针。基层治理是一项复杂的系统工程。

本文围绕基层的社区治理、政务公开、民主协商、心理服务、文明发展、“双碳”治理和城市管理这些具代表性领域展开理论研究并做系统归纳和整理。综合来看，这些领域既有特色又有差异。

第一，社区治理存在多元化主体，创建基于平等协商、多元参与、协同合作的城市社区治理共同体是社区治理所要构建的创新模式。其中，“三社联动”成为社区连接政府、群众的枢纽，协助各治理主体参与到社区治理。通过激发多元主体参与社会治理，推动“一核多元”模式的实现。

第二，基层政务公开是基层工作一个较新的领域，以2019年发布的《国务院办公厅关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》（国办发 〔2019〕 54号）为转折点，迈入全面推进的高速发展阶段。基层单位对政务公开工作的重视、工作人员的专业性、群众的政府信息需求性则是当前亟须解决的重点难题。

第三，民主协商在中国由来已久，经过多年制度性实践，已成为地方政府创新的主要领域之一。然而，当前的基层民主协商存在法律定位、制度建设和群众参与等问题，在一定程度上制约了民主协商在基层的有效实践。

第四，心理服务即社会心理服务体系，从客观上看，社会心理服务体系不是政府参与基层治理的延伸，而是作为提供心理服务的第三方参与基层治理。在协助调节社会关系、缓解社会矛盾、维持社会稳定等方面发挥作用，是创新社会治理的重要环节和内容。

第五，文明发展是思想道德建设的重要组成内容，与每个人息息相关，在不同领域有不同的表现。落点到基层，则表现为提升凝聚力，增强认同感和归属感，提升幸福感、获得感。但在实践中，基层文化建设则面临认识不到位、资金投入不足、设施建设缺乏、专业人才匮乏等问题，有待更多职能单位、社群组织的参与和建设以破雾而出。

第六，“双碳”治理是中国生态文明建设的重要抓手之一，目前基本处于政策先行阶段。“双碳”目标与产业结构、社会经济治理体系、发展动力系统有着直接关系，城市和社区的低碳转型概不能外。当前，社区实现“双碳”目标更多是引入科学技术等数字化手段，通过智能化升级实现基层的“双碳”治理。

第七，基层治理与城市管理密不可分，基层在城市管理中扮演重要角色，街道与社区是连接政府与民众的纽带。随着城市社会结构的快速转型，城市管理和社区服务功能正在从政府和企业、事业单位逐步向街道和社区转移，基层也将承担起更重要的责任。