第一节 中国大城市政府公共服务职责划分的关键问题

科学研究作为人们把握客观物质世界、现实社会生活的基本方式与途径，是人们在社会实践、社会生活基础上对于发展变化着的客观物质世界和现实社会生活的理性思维、认识与把握，它由人们的社会存在、社会实践和社会生活所决定，并且反过来对其具有极其重要的能动作用。科学地研究中国大城市政府公共服务职责划分体系，首先要明白的就是，当今时代，对我国城市政府公共服务进行职责划分的关键是什么。

一 大城市政府公共服务职责划分“碎片化”突出

公共服务供给不仅是为了满足公众的需求，同时也是一个国家综合国力、社会发展总体态势以及公民个体福祉多方面综合发展的体现。从以往的历史考察，无论是东方国家还是西方国家，这三者的发展并不能始终完全同步，但它们之间却是紧密联系和相互依存的，即社会发展总体态势和公民个体福祉的改善以国家综合国力的增长为基础和前提条件，而国家综合国力增长的动力源泉则是社会发展总体态势和公民个体福祉的改善。因此，一个国家综合国力增长的同时一定要改善社会总体发展态势和公民个体福祉，这已经成为国家治理现代化的必然选择。而一个国家综合国力、社会总体发展态势以及公民个体福祉三者之间的内在关系，最直接、全面地反映和体现于公共服务领域。当今社会，城市特别是大城市作为“经济密集的社会有机体”[2]和人类社会生活的高级形态，伴随着经济与社会发展及其现代化进程的加快，越来越成为人们政治、经济、文化以及社会生活的共同体。正是由于城市所具有的政治、经济、文化和社会等多重功能，使得城市公共服务供给显得尤为重要。

“目前，在我国现有的地方政府体制和市政管理体制下，人口超过100万人的大城市一般为地级行政建制的城市”[3]，即“地级市”，全国共有293个；[4]同时，还有大连、青岛、宁波、厦门、深圳5个计划单列市（副省级）以及哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、西安和成都10个副省级城市。除甘肃省嘉峪关市、广东省东莞市、中山市以及海南省的三沙市、儋州市外，全国“地级市”、计划单列市、“副省级城市”地方政府纵向设置均为市政府、区政府以及作为区政府派出机关的街道办事处，实行“两级政府、三级管理”体制。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第五十九条对县级以上各级地方人民政府职能职责做了相同的规定，并且每一级人民政府职能职责的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”。第六十六条规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”因此，城市地方政府在纵向职能配置、职责划分和机构设置上高度统一、一致：市政府有什么职能、职责和机构，区政府就有什么职能、职责和机构，上下对口，并且区政府各工作部门要接受市政府主管部门的指导或者领导，由此形成了我国目前地方政府体制和市政管理体制中的“条块”关系。不仅如此，而且也不对不同类型的市辖区加以区分，在政府职能配置、职责划分和机构设置上基本相同。此外，作为市辖区人民政府的派出机关，由于街道办事处承担着承办区委、区政府“交办的其他工作的职责，即使没有设置与市政府、区政府相对应的部门或机构，但也设有专职人员负责管理，依然是区政府职能、职责的延伸或翻版”。

城市中市、区两级政府职能、职责和机构高度统一、一致，导致市政府、区政府甚至街道办事处之间公共服务职责划分“分割化”和“碎片化”，“加之市、区两级政府均按照专业分工原则设置文化、教育、科技、卫生、体育、社会保障、城乡建设、环境保护、公共安全等部门分别供给公共服务”[5]，更加剧了城市政府公共服务职责划分的“分割化”和“碎片化”。其结果必然是：一方面，极易导致公共服务供给重复、成本过高；另一方面，却又造成公共服务供给的空间非正义和不公平，且不可能为居民提供完整、无缝隙和满意的公共服务。而不同类型的市辖区职能、职责和机构基本相同，忽视了它们之间的差异，不利于实现公共服务的有效供给。所有这些，极易引发城市各级各类政府公共服务职能职责划分“错位和缺位，进而导致同一公共服务由市、区甚至街道等不同层级不同类型的政府碎片化”供给，而所有的公共服务在各级各类政府都不可能有效、完整和无缝隙提供，最终致使城市各级各类政府及其所属部门公共服务供给“各自为政”，陷入“政府全能”和“政府无能”的两大困境：城市各级各类政府要管理所有的事项、提供所有的公共服务，但限于所掌握资源、信息和权力的有限性及其特殊性，又不可能有效地提供居民所需要的多方面完整的、无缝隙的公共服务。

二 明确大城市政府公共服务职责划分的重要意义

理论发展及其创新是永无止境的。中国城市化进程的提速、加快以及城市治理实践的深入发展，一方面为中国行政管理学的理论创新提供了丰富的研究土壤和广阔的发展空间，另一方面也为中国行政管理学的理论创新提出了更高的要求和挑战。如何在工业化、城市化、现代化进程中不断提升中国政府尤其是城市政府的基本素质能力以满足公共需求，成为中国行政管理学研究及其创新的重要内容。

就理论意义而言，开展“大城市政府公共服务职责划分新思路研究，其学术价值在于：

首先，以全新的理论视角认识当代中国城市政府公共服务职责划分及其供给这一重大城市政府治理问题。本项研究以整体性治理理论作为分析框架，结合技术治理，即从“整体”与“智治”视角出发，研究当代中国城市政府公共服务职责划分及其供给问题，从一个全新的理论视角认识当代中国的城市治理问题。现有文献表明，目前，国内学术界关于中央政府与地方政府公共服务职责划分、地方政府之间公共服务职责划分以及当代中国城市治理的理论研究和实证分析成果较多，并且提出了许多有见地的观点和主张。然而，却鲜见以城市政府公共服务职责划分及其供给（履职）为研究对象和内容的成果。本项研究将政府公共服务职责划分问题聚焦于城市特别是大城市，以副省级和计划单列市城市为研究中心，并选取济南、杭州、西安等3个副省级城市进行重点和典型分析，研究当代中国城市政府公共服务职责划分及其供给问题，分析存在的问题及其原因，并通过考察上海市的实践，在充分借鉴国外相关经验的基础上，提出合理划分我国城市政府公共服务职责的对策与建议，具有研究视角、对象和内容上的创新。正如前面所言，我们认为，当前我国地级市以上城市政府纵向职能配置、职责划分和机构设置高度统一、一致，以及不同类型的市辖区政府职能配置、职责划分和机构设置基本相同，导致城市各级各类政府公共服务职责划分及其供给的“分割化”和“碎片化”，引发了政府公共服务职责的“错位”和“缺位”，不可能有效地提供城市居民所需要的多方面的完整的公共服务。因此，只有在现有政府层级节制、专业分工基础上，充分运用整体性治理理论和借鉴国外整体性治理实践经验，对我国城市的“分割化”“碎片化”公共服务职责划分及其供给进行整合，才有可能促使城市地方政府职能转变、行政机构改革和理顺“条块”关系，优化政府职责体系，明确政府系统内部各层级和部门的权责分配，从而提升政府治理效能[6]，实现有效治理城市这一重大时代课题。

其次，本项研究丰富了人们关于城市政府公共服务职责划分及其供给（履职） 的学术视野。本项研究通过运用整体性治理理论与方法，从治理理念、组织结构、体制机制和技术系统等四个方面探讨我国城市政府公共服务职责划分及其供给的内在逻辑、运行机理，既使城市地方政府职能转变和机构改革具体化、可操作化，又丰富了人们关于地方服务型政府建设的学术视野。科学划分与整合城市政府公共服务职责，是构建我国地方服务型政府的重要内容和必要手段，也是提升城市政府公共服务能力的有效途径和体制保障。本项研究，从整体性治理的理论视角和维度探讨我国城市各级各类政府公共服务职责划分及供给问题，提出在现有政府纵向层级节制和横向专业分工的基础上，对“分割化”和“碎片化”的公共服务职责划分及其供给进行协调和整合。其理论意义在于：既将城市政府职能转变和机构改革问题具体化，并使之具有可操作性和可行性；又从城市政府公共服务职责划分——协调与整合角度丰富了人们对于建设地方服务型政府的理论视野。

最后，提出若干新颖、独特的观点，丰富了人们对于城市政府公共服务职责划分及其供给的认识。围绕协调和整合我国城市公共服务职责划分及其供给“分割化”“碎片化”问题，从而为居民提供高效、便捷、公平、完整和无缝隙的公共服务，本项研究运用整体性治理理论与方法，从组织结构以及体制机制创新方面提出设立由市长任主任委员、市政府公共服务相关职能部门（委员会、局）主任、局长以及各市辖区政府区长组成的“公共服务委员会”，构建“公共服务委员会”决策和协调、市政府相关职能部门和市辖区执行、监察委员会和社会监督的运行机制，并且充分依托和应用现代信息技术系统、搭建技术平台，履行和实现城市政府承担的公共服务职责。

就现实意义而言，开展“大城市政府公共服务职责划分新思路的研究，其价值主要体现在以下几个方面：

首先，通过中国城市政府公共服务职责划分及其供给研究，可以使我国城市政府准确地认识自身职责划分中存在的问题，切实转变政府职能和推进机构改革。如前所述，目前，在我国现有的地方政府体制和市政管理体制下，“地级市以上的城市地方政府纵向设置绝大多数为市政府、区政府以及作为区政府派出机关的街道办事处，实行‘两级政府、三级管理’体制。因此，政府纵向职能配置、职责划分和机构设置高度统一、一致，市政府有什么职能、职责和机构，区政府就有什么职能、职责和机构”[7]，并且市政府及其所属部门对市辖区政府及其所属部门具有领导或指导关系。同时，地级市以上城市少则有一两个市辖区，多则达 10 个以上市辖区，而且市辖区有多种类型，其政府职能配置、职责划分和机构设置亦基本相同。所有这些，无疑引发了我国城市政府公共服务职责划分及其供给的“分割化”和“碎片化”问题以及由此衍生出了诸多其他问题，直接影响着地方服务型政府建设、城市治理及其有效性。本项研究，为当代中国城市各级各类政府准确地认识自身公共服务职责划分及其履职中存在的问题，科学、合理地协调和整合市、区政府及其所属职能部门公共服务职责，构建具有决策、执行和监督功能的体制机制，切实转变地方政府职能和进行机构改革，建设服务型政府，具有一定的实践价值。

其次，通过中国城市政府公共服务职责划分及其供给的整体性治理研究，可以为当前我国城市治理以及建设城市服务型政府寻求和提供切实可行的途径。现实一再表明，政府职责划分与政府治理直接相关。城市政府公共服务职责划分的科学与否，直接影响着城市政府治理，影响着城市公共服务供给的状况和水平，进一步来讲，居民享有公共服务的水平以及居民对公共服务的满意度也会因此受到影响。基于此，通过城市政府公共服务职责划分及其有效供给与城市治理之间相关性的分析和研究，探寻两者之间的内在联系与逻辑，找出影响城市公共服务质量和水平的政府职责划分的影响因素，采取切实有效的措施，推进政府职能转变和机构改革，使之同城市公共服务有效供给之间形成良性互动，以高效率的公共管理、高质量的公共服务，为推动城市治理现代化探索切实可行的新途径。

最后，通过城市政府公共服务职责划分及其供给与城市治理相关性的分析，可以提升我国城市政府治理能力和水平，维护社会公平，促进城市可持续发展。在美国学者看来：地方公共服务质量的好坏不仅影响本地的企业发展，而且影响本地区城市的进步和发展。[8]实际工作部门以及学术界对此观点普遍认同。事实上，代表城市管理水平和形象的公共经济，一方面，以特有的重要性影响着城市经济和社会发展状况及速度；另一方面它的增长趋势也受到诸多客观条件的制约，例如，空间、资源以及环境能力的有限性等。[9]那么如何有效利用稀缺的服务资源？如何满足人类对集聚经济的追求？如何改善人民的生活水平及质量？这样的思考使人们将目光投向了城市公共服务，以期通过城市公共服务的有效供给缓解上述问题。因此，合理划分和整合我国城市政府公共服务职责，建立健全覆盖“广义市民（包括农民工）”的城市公共服务体系，回应公共需求，进而为城市居民提供高效、便捷、公平、完整和无缝隙的公共服务，对于维护社会公平与正义，促进我国城市治理及其可持续发展，具有极其深远和重要的现实意义、实践价值。

三 “整体”与“智治”：大城市政府公共服务职责划分的两个关键

政府，是城市治理的主体，也是公共服务供给的主要方面，具有公共服务职责。[10]地方政府不仅较为了解当地的社会和地理环境，而且对公众的生活状态和生活习俗也更为了解，因此，它对本地区居民的公共服务需求以及这种需求的偏好也十分熟悉，这为地方政府“在公共政策领域及时作出回应，在提供地方性公共物品和公共服务方面提供了得天独厚的优势，从而使地方政府供给更加适合当地居民需要的公共物品与公共服务”[11]。城市政府作为地方政府，其承担的一项重要职责就是为居民供给公共服务，为居民供给优质公共服务的能力也是城市政府的一项基本素质和能力。因此，明确划分我国城市各级政府之间的公共服务职责，对城市政府公共服务职责划分及其供给（履职）“分割化”和“碎片化”进行必要的协调和整合，是构建城市服务型政府的重要内容，也是提升城市政府公共服务能力、水平的有效途径和体制保障。当前我国城市政府公共服务职责划分及其供给，应在现有的层级节制、专业分工基础上，充分运用整体性治理理论和借鉴国外整体性治理实践经验，对“分割化”“碎片化”公共服务职责划分及其供给进行整合，以实现城市政府公共服务的高效、便捷、公平、完整和无缝隙供给。一定意义上讲，这或许是推进我国城市地方政府职能转变、行政机构改革和理顺“条块”关系和实现有效治理城市这一重大时代重任的可能选择与路径。

需要注意的是，在“整体智治”中，“整体”主要是指公共治理领域中的整体性治理，治理主体间的有效协调是其内涵的精髓，所谓的“智治”则是“智慧治理”的简称，由于数据技术更加受到治理主体的偏爱而被广泛应用。从系统论的视角看“整体智治”是“整体治理”和“智慧治理”的有机耦合而非简单相加。[12]“整体治理”以“智慧治理”为技术支撑，治理主体间的有效协作也因为“智慧治理”获得方便；“智慧治理”却因“整体治理”的存在而获得明确的运作方向。由此，可以将“整体智治”概括为政府积极主动地全方位采用数字技术，促进并强化各主体间的有效协调，以便实现精准而高效的公共治理的过程。这一过程不仅重塑了政府的治理流程，也简化了政府公共服务供给的繁冗程序，很大程度上提升了政府公共服务供给的效率，加强了各部门各层级政府间的沟通交流和信息共享，很大程度上打破了“信息孤岛”的局面，强化了各部门的分工与协作，为构建清晰合理的政府公共服务职责体系提供了保障。因此，本书认为，“整体”和“智治”是解决城市政府公共服务职责划分问题的两个关键因素。