第二节 行政机关的职责与职权

本节所论述的行政机关的职责与职权，是指行政机关的一般职责、职权，而不是指某一具体单个的行政机关的职责、职权。甚至，这种职责、职权、管理手段不只是行政机关所独具的，而且为其他行政主体所共同具有。例如，非行政机关的法律、法规授权组织同样可以行使行政机关享有的某些职权，履行为行政机关履行的某些职责。正因为如此，一些行政法学教科书不单独设立章节研究行政机关的职责、职权，而是统一研究行政主体的“行政职权”和“行政职责”，或统一研究行政法上的国家的“公权力”及“公义务”。

本书考虑到行政职权和行政职责主要由行政机关所具有，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织只能部分（而不能全部）地行使行政职权和履行行政职责，行政机关与其他行政主体的职责存在较大区别，故对二者分别加以探讨。本节只研究行政机关的职权、职责，法律、法规授权组织和其他社会公权力组织的公权力和职责将在后面的章节讨论。

此外，职权、职责是两个既相互联系又相互区别的概念，许多教科书在研究职权（或称“公权”）、职责（或称“公义务”）时，通常先研究职权，后研究职责。本书将职责置前，职权置后。这样似乎更符合逻辑：职权因职责而产生。法律首先赋予了行政机关各种职责，为保证这些职责的完成，法律又授予行政机关以相应的职权和各种管理手段。离开了职责，职权和管理手段就失去了存在的根据。

一、行政机关的一般职责

宪法和行政组织法规定了不同层级、不同种类、不同管理领域的各种行政机关的不同具体职责。将行政机关的所有这些具体职责加以归纳、抽象，可以概括为下述一般职责：

（一）保障国家安全

保障国家安全是行政机关的传统职责。人们设立政府，以缴纳税费和限制自己一定的自由为代价，所追求的重要目标之一即是国家安全与和平生活。因此，任何政府均要将加强和巩固国防、防止外敌入侵作为自己的重要职责之一。在发生外敌入侵时，政府即应组织和指挥国家的武装力量进行有效的抵抗和反击，打败侵略者，以恢复人民的和平生活。

（二）维护社会秩序

维护社会秩序也是行政机关的传统职责。为了履行这一职责，行政机关设有专门的公安和安全机构，建立警察队伍。在平时，行政机关运用这些机构、设施，防止和打击违法、犯罪行为，保障人们生产、生活的正常秩序，使人民过上安宁的生活；在发生动乱、骚乱或暴乱时，行政机关运用这些机构、设施，甚至动用武装力量，镇压骚乱、暴乱，以恢复和重建秩序。

（三）保障和促进经济发展

保障和促进经济发展是现代社会行政机关的职责。在19世纪以前，政府对经济通常不积极干预，直至自由资本主义时代，政府还只是主要起“看门犬”（维护国家安全和社会秩序）的作用，人们的社会经济活动主要靠“看不见的手”（价值规律）进行调节。但是人们进入现代社会以后，由于各种社会关系、社会矛盾的复杂化，人们不能再单纯依赖“看不见的手”发挥作用，市场的各种缺陷必须以“看得见的手”（政府干预）予以弥补，否则整个社会经济将陷入瘫痪和崩溃。

然而，政府对经济的干预只是对市场机制缺陷的补充，政府干预绝不可过头。否则，就可能扼杀市场的活力，妨碍甚至破坏经济的发展。在这方面，法律对行政机关的此种职责一定要确定适当的度，行政机关在履行此种职责时，既不可过于消极，无所作为，亦不可过分积极，无所不为。

（四）保障和促进文化进步

行政机关对文化建设的职责如同对经济建设的职责一样，是现代社会的要求。现代政府不能只是消极地保障国家安全和社会秩序，为人民提供和平与秩序，而且要积极地保障和促进物质文明、精神文明的发展，增进人民的幸福和福利。当然，这种“积极”亦不能过度，应在尊重公民个人、组织的自由和自主权的前提下有所作为。

这里“保障和促进文化进步”职责中的“文化”是广义的文化，包括教、科、文、卫、体等精神文明建设的内容。行政机关对于“文化”的职责相对地重于对经济的职责，因为经济应更多地借助于市场机制的作用，更多地发挥市场经济主体自主权的作用。

（五）健全和发展社会保障与社会福利

行政机关的这一职责是随着其管理、干预经济的职责的发展而发展起来的。这一职责有着多方面的意义：首先，它对于解决现代经济的发展所带来的各种社会问题（如失业、环境污染、各种生产事故及工业化导致的其他损害等）是必要的；其次，它对于防止社会动荡、保持社会稳定是必要的；此外，它对于保障社会公正，消除社会过分地两极分化，救济因灾、因病、因年老无助等而失去生活来源的人们也是不可缺少的制度。目前，许多发达国家的政府运用国家财政和其他经费来源，举办各种社会救济和社会福利事业，如失业补助、养老金、退伍军优抚、残疾人救助、流浪乞讨人员收容安置、灾民、难民救济，以及举办各种社会公益和服务事业，如幼儿园、托儿所、养老院、文化馆、体育馆、博物馆、图书馆以及公共交通和其他公用事业等。

在现代社会，行政机关对社会保障和社会福利必须予以足够的重视，但是对此也不能热心过度，过多、过分的救济和福利不利于激发人们工作的积极性和创造精神，而且因此增加财政税收负担可能打击企业家的竞争和进取精神，妨碍经济的发展。在这方面，一些西方“福利国家”（welfare state）已经有了教训，开始调整它们的政策，使社会保障和社会福利的水平和经济的发展相适应，并有利于（而不是不利于）经济的发展。

（六）保护和改善人类生活环境与生态环境

保护和改善环境的职责，相对于以上其他职责，行政机关对其认识最晚，履行得最不力，从而效果不尽如人意。然而行政机关的这一职责意义极为重要。首先，环境关系到经济、社会和人类本身的可持续发展。环境破坏了，动植物不能生存，人类本身也就无存身之地。其次，环境不同于经济，不易于为企业、组织、个人所重视、关注。对于经济，即使行政机关不过问，企业、组织、个人为自己的生计，也会努力去发展，但是对于环境，行政机关如果不干预，企业、组织、个人往往就会听之任之，很少会有人花钱去治理污染、改善自己和他人共享的环境。此外，治理和改善环境有时需要多方面的合作和大量的财政支出，个别企业、组织、个人往往难以胜任，必须由行政机关加以组织、协调或由行政机关直接出资进行相关工程建设。

我国《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”所谓“生活环境”，是指与人类生活密切相关的各种自然条件和社会条件，包括自然环境和社会环境中的生活环境。所谓“生态环境”，是指影响生态系统发展的各种生态因素，即环境条件（包括气候条件、土壤条件、生物条件、地理条件、人为条件等）的总体。生态环境也包括自然环境和社会环境，如作为自然环境的森林生态环境、海洋生态环境等，作为社会环境的城市生态环境、工厂生态环境等。生活环境与生态环境有着极为密切的关系，二者都是人类存在和发展的基本条件。

人们过去由于环境意识差，为了发展经济而掠夺性、破坏性地开发资源，导致了严重的污染和其他公害，给人类的生活环境和生态环境造成了极大损害。20世纪中叶以来，一些国家开始意识到环境问题的严重性，开始进行治理，但是，目前地球整个环境恶化的势头尚没有完全遏制住。因此，保护和改善环境今后应作为世界各国行政机关共同的重要职责。我国是社会主义国家，是发展中国家，是环境污染严重的国家，我国行政机关更应该把保护、改善环境的职责放在最重要的位置或最重要的位置之一。

行政机关的职责涉及政府与公民、政府与市场、政府与社会的关系。正确界定行政机关的职责对于正确处理上述三种关系是至关重要的。我国自20世纪80年代改革开放以来，政界和学界都一直在探讨政府的正确定位和行政机关职能的适当范围。直到本世纪初，人们才达成初步共识，将行政机关的职能归纳为四项：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。其中经济调节、市场监管即是对前述第三项职责的确定和限制：行政机关有责任保障和促进经济发展，但只能通过经济调节、市场监管的方式来实现，政府不能政企不分，直接干预企业的产、供、销、人、财、物，直接向企业发号施令，甚至直接参与企业的经济活动。所谓社会管理和公共服务，即包括前述第一、二、四、五、六项职责，亦即向社会提供“公共物品”，保障国民和平、有序地生产、生活以及社会、经济的可持续发展。

二、行政机关的主要职权

行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责的保障。根据宪法和组织法的有关规定，行政机关的主要职权一般有下述七项：

（一）行政立法权

行政立法权是指行政机关制定行政法规和规章的权力。立法权本来是国家立法机关的权力，行政机关只享有执行权而无立法权。但在现代社会，行政机关因具有广泛的职责，单靠立法机关的立法远远满足不了行政机关履行其职责对法的需要。于是，法律便赋予行政机关以准立法权，即允许行政机关根据法律的原则、精神和法律的有关规定，制定相应的实施规范、解释性规范或创制性与补充性规范，用以调整各种行政关系，规范行政相对人的行为。行政机关的行政立法权为准立法权，它必须根据法律行使，其内容不能与宪法、法律相抵触。

（二）行政命令权

行政命令权是指行政机关向行政相对人发布命令，要求行政相对人作出某种行为或不作出某种行为的权力。行政命令的形式是各种各样的，如通告、通令、布告、规定、通知、决定、命令和对特定相对人发出的各种“责令”等。针对不特定相对人的行政命令与行政立法相似，往往以规范性文件发布。行政命令与行政立法的区别主要在于发布主体：行政立法（行政法规、规章）的主体是法律授权的特定行政机关，行政命令的发布主体是一般行政机关。

（三）行政处理权

行政处理权是指行政机关实施行政管理，对涉及特定行政相对人权利、义务的事项作出处理的权力。行政处理的范围很大，包括行政许可、行政征收、征用、行政给付等。行政机关大量职责的履行，是通过行政处理实现的。因此，行政处理权是行政机关实施行政管理、履行行政职责中最经常、最广泛使用的一种行政权力。

（四）行政监督权

行政监督权是行政机关为保证行政管理目标的实现而对行政相对人遵守法律、法规，履行义务情况进行检查监督的权力。行政监督的形式多种多样，主要有检查、审查、统计、审计、检验、查验，要求相对人提交报告、报表等。行政监督权既是一种独立的权力，同时又是行政立法权、行政命令权、行政处理权实现的保障。

（五）行政裁决权

行政裁决权（亦称行政司法权）是指行政机关裁决争议，处理纠纷的权力。裁决争议、处理纠纷本来是法院的固有权力。但在现代社会，由于社会经济的发展和科技的进步，行政管理涉及的问题越来越专门化，越来越具有专业技术性的因素。这样，普通法院在处理与此有关的争议和纠纷方面越来越困难和越来越感到不适应。而行政机关因为长期管理这方面的事务，具有处理这类争议、纠纷的专门知识、专门经验和专门技能，于是，法律赋予行政机关以准司法权，即允许行政机关在行政管理过程中裁决和处理与其管理有关的民事、行政争议和纠纷，如有关商标、专利、医疗事故、交通事故、运输、劳动就业以及资源权属等方面的争议和纠纷。行政机关在行政管理中，直接裁决和处理与此有关的争议、纠纷，显然有利于相应行政管理目标的实现。当然，为了保障公正和法治，行政机关的行政裁决行为通常还要受到司法审查的监督。

（六）行政强制权

行政强制权是指行政机关在实施行政管理过程中，对不依法履行行政义务的行政相对人采取人身的或财产的强制措施，迫使其履行相应义务的权力。行政机关是国家机关，为了保证行政管理目标的实现，制止违法行为和维护社会、经济秩序，法律赋予其行政强制权是必需的。但是，行政强制权因涉及行政相对人的人身和财产权利，法律必须对之加以严格的限制和规范，行政机关行使时也必须非常慎重，不是在必要时不行使，必须行使时亦应限制在必要的限度之内。否则，将导致行政专制和对相对人权益的侵犯。

（七）行政处罚权

行政处罚权是指行政机关在实施行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护其他公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序的行政相对人依法给予制裁的权力。行政处罚权与行政强制权一样，是行政机关必须拥有的权力，但同时又是必须严格加以限制、规范和慎重行使的权力。行政处罚权和行政强制权的主要区别在于二者的目的不同和形式不同：行政处罚权的目的主要在于制裁违反行政管理秩序者，行政强制权的目的主要在于迫使不履行行政义务的人履行义务；行政处罚的形式主要为罚款、拘留、没收、吊扣证照等，行政强制的形式主要为查封、扣押、冻结、划拨及对人身的强制措施，如扣留、约束等。