第一节 土地与城市土地

一、土地的内涵

研究土地经济问题，与研究任何其他问题一样，要对被研究的主题——土地自身的内涵有所了解。同时对土地内涵的分析和认识，也有利于进一步了解我国土地问题的严重性。

关于土地的内涵，马克思曾说过：“土地应该理解为各种自然物体本身。”还说：“经济学上所说的土地是指未经人的协助而自然存在的一切劳动对象。”这就是说，土地是一个自然概念，是“各种自然物本身”，同时又是一个经济学概念，是作为“一切劳动对象”的生产资料。而土地作为自然物具体包括哪些内容，国内外学者的认识和概括则各不相同。美国经济学家伊利（R.T.Ely）说：“土地这个词……的意义不仅是指土地的表面，因为它还包括土地上、下的东西。”还有的人则认为土地是指地球表面可供作物生长的稀疏的表层，即通常所说的土壤。

此外，我国《经济大辞典》（上海辞书出版社1983年版）给土地所下的定义指出，土地是：“由地貌、土壤、岩石、水文、气候、植被等所组成的自然综合体。”首先是土地的表面范围，或从横的方面来看土地是指地球表面的陆地和陆地上的水面，即地球表面除海洋以外的一切部分。在这里陆地上的水面即江河、湖泊、水库等，是作为陆地的一部分或附属物。马克思曾说过：“只要水流等等有一个所有者，是土地的附属物，我们也把它作为土地来理解。”海洋之所以不包括在土地范围之内，是因为地球上的陆地和海洋是两个不同的概念，不能混为一谈，同时，如果把海洋也包括在土地的范围之中，土地的含义会过宽。另外，如果把土地的范围仅限于土壤，不仅失之过窄，同时土地和土壤也不是一个概念，土壤只是土地的一部分，是具有肥力的土地。其次，土地作为一种自然物是一个垂直系统，即除地面外，还包括地面上、下的东西。上面的东西是指诸如气候、地上自然生长的植被等，下面的东西是指水位、岩石、矿藏等。再次，土地和国土不是一回事。土地是指一个国家的土地面积；国土是指一个国家主权管辖的地域空间，包括领土、领空、领海。总之，土地是由地球表面陆地及其上下有关因素组成的一个垂直系统或自然综合体，各构成因素之间彼此制约、相互依存、共同发展，形成一个完整的生态系统。土地对人类的作用主要是栽种各种作物，构筑各类建筑物，被当做“宝库”直接开采矿物，发展旅游业等。具体分为农业用地、城市用地、矿山用地等。

以上是从自然形态的角度来研究土地的内涵，即把它当做一个纯自然的概念；但是，土地在社会经济生活中还是一个经济的概念，所以还应从经济形态的角度来分析它的内涵。土地利用是人类最古老和最基本的经济活动，它的经济形态或经济内涵是在其被人类利用的过程中形成和取得的。这是因为，人们对土地的利用是把它当做劳动对象，是作为最基本的生产资料，不是用来种植作物，就是用来搞建筑，或直接开采矿产等资源……总之，不管作为哪种用途，都有一定的物质内容，都是经济的利用。这样，土地就不但是一种自然的存在状态，而且具有了和其他生产资料一样的社会经济属性。另一方面，在土地被利用的过程中，自土地所有制形成以后，作为自然资源存在的土地不论被开发利用与否，由于土地的有限性和所有权的垄断，它便成为一种财产，即通常所说的不动产，亦即地产。个人、集团或民族对土地的所有权，就成为一种产权。因此，土地所有权和使用权的让渡就成为一种有代价的土地权属关系转移的经济行为，由于土地所有权和使用权的适当分离等原因，谁要获得土地经营使用权，就必须付出代价，有偿使用。这样，土地权属关系就成为一种经济关系。从以上两方面不难看出，土地既是一个自然综合体，同时又是一个自然、经济的综合体。因此，人们对土地的利用既要受自然条件和自然规律的制约，同时又要受社会经济条件和经济规律的制约。前者体现了人与自然的关系，后者体现了人与人之间的经济关系，在两者关系之间，又有一种内在的约束机制，从而构成了土地的自然—经济特征。

二、城市土地

广义的城市土地是指城市行政区内陆地和水域及其地上、地下的空间总称。从行政区域上来划分，城市土地有三个层次：一是建成区土地，即城市建设用地；二是城市规划区范围内，除去城市建成区外的外延扩建区域，目前大部分仍为村镇占用的土地；三是城市行政辖区内的土地，是指城市行政区内的全部土地。狭义的城市土地是指城市市区，即城市建设用地。在我国，城市土地属于国家所有，城郊土地除有法律规定为国家所有外，多数属于集体所有。

根据1991年国家建设部批准的城市用地分类标准，我国城市土地按其使用情况，可分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿化用地、特殊用地等。

城市土地主要是非农业用地，其在城市工业、商业、交通运输、教育卫生、居民消费、城市生态所组成的经济系统中处于重要地位，这主要表现为以下几个方面：

（1）城市土地是城市经济活动的载体。城市内部各种经济活动都在特定的空间里进行，缺少城市土地，城市基础设施建设就会受到影响，城市硬件条件将难以满足社会发展的需要。另外，城市基础设施发展滞后，还会影响经济活力，尤其是对外来企业的吸引力将会下降。因此，城市土地作为经济活动的载体，在城市经济体系中处于重要位置。

（2）城市土地是居民生活的基本空间。居住是人的基本的生存权利。为城市居民提供基本的居住场所是城市政府的职责。居住环境差，会影响本地区人民的可持续发展能力。另外，随着社会经济的快速发展，人们对居住条件有了更高的要求，已从原先的生存型居住需求向改善型居住需求转变。因此，作为居住载体的城市土地在城市发展中扮演着重要角色。

（3）城市发展对土地提出了更高的要求。城市作为政治、经济、文化和信息中心，需要大量的土地来实现这些职能。尤其在人口密度不断提高的今天，城市要想快速发展，必须不断提高土地供应量。然而，人多地少是我国的基本国情，并且在未来相当长的时间内仍将保持这种状况。因此，从节约土地的角度来看，提高城市土地利用效率是城市发展的必然要求，也更加显示出城市土地的重要性。

三、我国所面临的土地问题

研究我国的土地经济问题，首先是要对我国土地利用的现状有所了解。“土地是一切生产和一切存在的源泉”，是人类“不能出让的生存条件”，“土地是财富之母。”正因为土地对人类如此重要，加之土地本身的有限性，所以土地问题一直是人们十分关注的问题。在人类社会发展的过程中，由于人口的自然增长和每个人向土地索取的物质量的日益增多，社会对土地的开发利用在不断地向广度和深度发展。虽然增加了土地的供给，但是土地供需矛盾仍然很突出，现在土地紧张已成为一个世界性问题。我国是社会主义国家，实现了土地公有制，为合理利用土地、实现其供需基本平衡创造了条件。仅就耕地利用一项来说就取得了很大成就，我国用占世界1/7的耕地，解决了占世界1/5还多的人口的吃饭问题。但是由于种种原因，我国已成为世界上土地问题最为严重的国家之一。

（一）人均土地面积少

我国土地面积为960万平方公里，144亿亩，居世界第3位，但就人均而言，却大大低于世界平均水平。目前，我国人均土地面积不到13.3亩，只有世界人均水平39亩的1/3；全国耕地面积18.31亿亩，人均耕地仅有1.4亩，低于世界人均耕地5.5亩的水平，约相当于美国的1/8、印度的1/2，居世界第67位。由于水蚀、风蚀、沙漠侵吞以及城市建设、农村住房等的范围不断扩大，耕地面积每年仍在大量减少。我国人均林地1.6亩，居世界第121位。我国人均草原4.4亩，远低于世界平均9.5亩的水平，在草原总面积中，茂盛的仅占1/4。

（二）土地利用率不高，浪费较严重

这主要是指经济建设挤占耕地过多。随着社会经济的发展，增加建设用地是必要的，但是要科学、合理地增加。我国人口多、人均耕地少，更应该节约用地，尽量少占用耕地。但是从1996—2005年，全国耕地面积净减少1.2亿亩，约占耕地总量的6.6%。同时，到2004年底，全国城镇共有闲置土地、空闲土地和批而未供地总计393.61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。由于占用耕地成本较低，所以多征少用，先征后用，征而不用的现象相当普遍，造成很多土地闲置浪费。我国耕地本来就稀缺，再闲置浪费会造成更严重的后果。

（三）土地质量严重下降，生态平衡遭受损害

长期以来，我国在土地问题上是重经营使用、轻治理养护，投入少、产出多，实际是掠夺式经营，从而造成水土流失严重，土地沙化、盐碱化、“三废”污染严重。这些又集中表现为地力下降，耕地有机质含量减少。现在美国耕地有机质含量一般在2.5%～4%，高的达8%，而我国一般只有1.5%左右。

上述事实足以说明，土地已成为我国社会经济发展所面临的一个大问题，若再任其发展下去，其严重性将不亚于我国的人口问题。人口问题和土地问题实质上是一个问题的两个方面。在一个国家里，如果人多，就显得土地少；而所谓土地紧张，就是人口相对多。那么造成上述状况的原因是什么呢？我们认为原因是多方面的。首先从历史的角度看，旧中国是一个落后的农业国，对土地的利用基本上是一种原始的掠夺式经营，所以我国土地利用先天不足；新中国成立后，虽然搞了一些农田基本建设，但并没有从根本上改变这种掠夺式的经营方式。其次是我国人口发展战略曾有失误。本来在旧中国人口就多，而新中国成立后在很长一段时间内人口发展又失控，增长过快，三十多年就翻了一番，造成人口与土地的比例失调，即人口土地保证率低，土地人口承载量过大。