第二节 行政执法体制
行政执法体制就是行政执法的组织制度，即行政执法组织的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。行政执法体制直接决定行政执法功能的发挥。其核心是行政执法权如何在行政执法组织间分配和如何运行的问题，即由国家确定特定行政执法组织享有特定行政执法权力，该行政执法组织运用行政执法权力进行特定行政执法行为，并因此产生的特定法律后果的规范规定和实现。
一、我国行政执法体制的特点
党中央、国务院多个文件要求要改革行政执法体制。改革行政执法体制的根本动因是经济基础决定上层建筑，是市场经济体制对国家行政管理体制改革要求在行政执法领域的体现。改革行政执法体制的对象是不适应市场经济的、现有的行政执法体制。我国现行的行政执法体制承接于计划经济时代，深深地打上了计划经济时代的印痕。尽管为了适应市场经济的发展，国家进行了多次行政管理体制改革，但是作为行政管理体制重要内容的行政执法体制并未从根本上得到变革，主要有以下特点：
1．高度集中。一方面，权力高度集中于政府，在公权与私权的分配上严重向公权倾斜，导致大量社会问题集中到政府手中，行政执法权过大过宽。另一方面，在行政机关内部，行政权力自下而上高度集中于上级行政机关，在进行行政审批制度改革以前，往往一个很小的审批事项，要经历县、市、省甚至中央部委，市县政府不决于事，人民群众办事困难，市场主体苦不堪言。
2．高度对应。出于计划经济时代上级安排工作下级执行的对应以及权力高度集中的需要，各级政府在行政执法组织的设置上，基本延续了上下级对应的做法，有的地方迫于缩减机构的压力，在行政执法组织设置时对本级行政执法组织做了降格、代管等物理缩减，表面上机构减下来了，实际在单位的职能、编制上没有发生改变或者很小改变。
3．权限不清。突出表现在上下级相对应的行政执法组织行政执法权限不清和同级行政执法组织之间行政执法权限不清。比如，在行政执法管辖上有交叉和重复，往往是采用规模、地域、标的等方法简单的予以划分，甚至在设区市行政执法组织与所属区行政执法组织权限发生冲突时，直接剥夺了所属区行政执法组织执法权，而有了问题却要问责区政府。
4．监督不力。在设计对行政执法权运行微观监督制度上效果不佳，特别是对隐性、有利害关系的具体分管行政执法人员与被监管行政相对人之间的监督缺乏有效的制度设计。比如，对于分片管理的行政执法人员在发现其利用职权谋小额私利线索时，由于该执法人员与其上级间的关系和调查过程中的不确定等多种复杂因素，一般实际不会调离岗位，如果行政相对人进行了举报投诉，就可能面临打击报复，或者认为会受到打击报复而不敢揭发受贿、渎职行为。
5．保障不力。突出表现在对多数行政执法组织特别是市县行政执法组织行政执法经费保障不力，将行政执法等同于一般行政管理，预算时对行政执法经费不单独立项，直接导致执法趋利等多种违法执法问题。对行政执法组织应当考虑除日常办公、执法宣传、培训、巡查、技术装备等常规经费预算保障外，结合每年办案经费，在预算中对办案经费予以单独立项，并对实际办案合规超出经费部分予以追加保障。每一个案件如果经费保障不力，就意味着相应的违法行为得不到有效查处和纠正，相关公共利益和相对人合法权益得不到维护，也意味着可能因为经费保障不力导致违法执法发生。
承接于以上特点，起步于1996年我国行政处罚法颁布实施，近20年来，我国逐步形成了纵横与行政管理体制高度重合的“一元多级多层多性质”的行政执法体制。“一元”是指政府，主要指中央人民政府。“多级”是指特定同级政府下有多个行政执法组织，包括其直接领导下或者其所属部门代为管理的行政执法组织，以及其所属部门直接管理的行政执法组织，多达几十个甚至近百个。“多层”是指从中央到地方层层设立职能高度重合或者相近的行政执法组织，包括中央级、省级、市级、县级和乡镇级五级行政执法组织。“多性质”是指对于行政执法组织而言，有法定和授权与委托的区分，有属地和垂直管理的区分，有行政机关、事业单位、社会团体、行业组织、企业的区分。对于行政执法人员而言，有公务员、事业单位人员、企业单位人员等。对于行政执法权而言，有行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认及行政裁决等多种性质的行政执法权。多性质还表现在上述不同执法权分散于各级各类行政执法组织，行政执法权与行政执法组织的配置随意性很大，总体看错综复杂，参差不齐。可见我国行政执法体制比较复杂，行政执法组织过多过滥，行政执法权配置不尽科学，需要通过改革行政执法，理顺行政执法体制。
二、现阶段对行政执法体制和方式的改革情况
国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，党的十八届三中全会提出深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。为此，中央和各地采取了一些相关措施。
1．政府机构改革
政府机构改革是政治体制改革和行政管理体制改革的重要措施，也是行政执法体制改革的重要措施。政府机构改革深入的涉及行政执法组织机构设置以及对其行政执法权力的配置。改革开放以来截至2012年，我国自上而下在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年共进行了六次规模较大的政府机构改革。国务院组成部门已由1982年的100个削减为2008年的27个。2013年3月10日，国务院机构改革方案公布，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。
政府机构改革中存在的问题比较多，尤其是以减员为内容之一的机构改革。在领导任期制的情况下，流动性较弱的非领导公务人员和一定级别以下的领导人员是政府和政务稳定的基石，政府和政务的稳定必然关系社会的稳定。在以往的以减员为内容之一的政府机构改革中，非领导公务人员往往是直接牺牲者，如果经常以这种不适当内容的机构改革方式搅动非领导公务人员，势必动摇政府和政务稳定的根本。在任期制和减员机构改革下，政府无论从领导层面还是非领导层面都可能会充斥着大量的短期行为、腐败行为。应当按照行政管理事务的性质反映出来的政府主要职能即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，辅之以行政权力性质，将政府机构设置四个基础部门，加之内务、外交和国防不超过十个部门设置，尽早一次性形成长期较稳定的政府机构体系。而之后政府机构的改革主要体现在部门之间职能的划转和增减，对公务人员实行平稳的常态化管理。行政权力性质的划分主要是在已经设置的部门内将政府权力分为决策权、审批权、处罚权、强制权等并相对独立，上接立法权，下接裁判权，将对政府权力的监督贯穿始终，并以此设置相关政府机构内设机构，有必要时将内设机构设置为部门领导下的独立行政执法组织。在上述政府机构改革之后，需要对行政法律规范按照政府职能和权力性质进行法律编撰，实现法典化，用法律的形式对改革的成果予以固定。
当前，政府机构改革成果的外在表现是机构数目的缩减，但根本的问题是要减掉政府职能。对于行政执法组织的精简，首先是对授予其行政执法权的法律、法规和规章进行整合，以科学合理分配行政执法权力为前提，在深入调查研究的基础上，将规定的行政处罚权、许可权、强制权等行政执法权力进行符合实际的合并、精简、分配。
2．相对集中行政执法权
目前，在我国的行政执法实践中，主要进行了相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权。
相对集中行政处罚权是指以行政执法权性质为基础，依法将两个或两个以上行政执法主体的行政处罚权集中由一个新设的行政执法主体行使，原行政执法主体不再行使已被集中的行政处罚权的一种行政执法制度。该项制度的法律基础是我国行政处罚法，该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”之后，以《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》进行了安排部署。相对集中行政处罚权是对现行行政执法体制的重大改革。它突破了长期以来形成的以行政管理事务的性质为唯一依据建立行政执法体制的思路，探索建立以行政执法权的性质为主要依据的行政执法体制。为行政执法体制改革注入了新的活力，提供了新的切入点，使行政执法体制改革不再局限于政府机构改革。
通过以行政执法权性质确定行政执法体制，能从根本上解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题。以行政执法权性质确定行政执法体制在制度层面归根结底需要依靠法律的创设和编撰，权宜之计是按照国务院的要求依照规定的权限和程序稳步推进。
相对集中行政处罚权分部门与部门之间行政处罚权的相对集中和部门内部行政处罚权的相对集中（一个部门内可能有多个行政执法主体）。
部门内部行政处罚权的相对集中。即设立部门行政执法专门机构以本部门的名义统一行使本部门所有行政处罚权。主要针对的是拥有多项行政处罚权的较大部门，因其处罚权分散于各内设机构或者其所属的授权性行政执法主体，将其整合为一个行政执法机构行使所有行政处罚权。在部门集中行政处罚权时，如果不涉及所属授权性行政执法主体，仅仅是内设机构行政执法权的整合，那么通过同级机构编制部门按照程序即可实现，如涉及授权行政执法主体的整合，需要依照开展相对集中行政处罚权工作程序规定的审批方式进行审批。
部门与部门之间行政处罚权相对集中。按照国务院的要求，相对集中行政处罚权的领域和范围目前主要是城市管理领域。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规和规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规和规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。同时，依照行政处罚法的规定以及国务院的文件要求，需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。
开展相对集中行政处罚权工作的程序是：
调查研究。有关城市人民政府在开展相对集中行政处罚权工作前，需深入研究本地区特定领域行政执法中的情况和问题，广泛听取各方面意见和建议。
制定方案。在调查研究的基础上，有关城市人民政府依法提出调整行政处罚权的具体方案（其中有关机构、编制方面的事宜，由编制部门按照国家有关法规的规定和程序办理）。相对集中行政处罚权工作方案必须由本级人民政府常务会议讨论决定，并形成会议纪要，以政府名义上报所在的省、自治区人民政府审批。
审核批准。省、自治区人民政府对有关城市人民政府报送的相对集中行政处罚权工作方案，依照行政处罚法和国务院有关文件的规定严格审查，对符合规定的予以批准。对借机增设机构、增加行政编制或者有其他不符合规定情形的，不予批准。直辖市人民政府决定开展相对集中行政处罚权工作，参照上述办理。
报送备案。经省、自治区、直辖市人民政府批准的相对集中行政处罚权工作方案，自批准之日起30日内，由省、自治区、直辖市人民政府报送国务院法制办公室备案。
在相对集中行政处罚权试点工作基础上，行政许可法规定了原理相同的相对集中行政许可权制度。我国行政许可法第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”第二十六条第一款规定：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”但是，由于相对集中行政许可权在理论研究和实践中尚不成熟，涉及的部门利益更大，国家尚未对此项工作进行专门安排。在实务中，各级各部门主要采取两种方式实行形式意义上的行政许可集中。一是部门内部相关内设机构对行政许可事项进行集中，实行一个窗口对外。二是设立行政审批大厅（各地名称不一），将具有行政审批事项的政府部门集中于大厅内，以方便群众办理审批事项。这两种方式都没有涉及行政执法组织行政许可权的整合，都不是实质意义上的相对集中行政许可权。
在相对集中行政许可权工作中，四川省成都市武侯区和江苏省苏州市吴江区改革实践值得关注和推广，其对行政许可体制改革较为彻底，做到了行政许可权的实质集中。从武侯区和吴江区成立的行政许可局、行政服务局“三定”（即定职能、定机构、定编制）职能看，都具有政府授权、划转和部门委托的行政许可事项的实质审查决定权，都具有对许可行为的后果承担法律责任的表述，确立了两个行政执法组织行政执法主体的地位。
对于相对集中行政执法权，须统筹考虑，一体推进，在相对集中行政处罚权的同时，应当考虑同时推进相对集中行政许可权、行政强制权工作，只有齐头并进才可能将行政机构减下来，否则又可能增加行政机构和人员，出现新的权限不清，容易对改革产生质疑，进而影响改革的推进。
3．综合执法
综合执法是指以行政管理事务性质和行政执法权性质为基础，采用政府机构改革的方式，以整合行政执法组织和决策与执行分离为主要特点，适度集中行政执法组织和行政执法权力而改革和建立的一种行政执法制度。综合执法是对相对集中行政处罚权工作的深化，是政府机构改革在行政执法领域的具体化，是对行政执法组织、行政执法权限、行政执法人员进行的体制上、源头上的整合。其法律基础是我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，该法第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”
目前，综合执法尚处在试点阶段。按照《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》规定，在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作，其他省、自治区、直辖市各选择1到2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。
在综合执法试点中，由于使用“执法”字样，而内容实际上也是相对集中行政处罚权的进一步延伸，容易将行政执法直接简单理解为等同于行政处罚，在实践中需要注意两者的区别，即行政执法行为包括但不限于行政处罚行为。
4．行政执法权重心下移
行政执法权重心下移是指将行政执法权按照权责统一和效能原则，将行政处罚权、行政许可权和行政强制权等由中央政府及其部委、省级政府及其部门行使转移到主要由市县政府及其部门行使的执法方式，是对原有纵向行政执法权分配不科学而采取的改革措施。
行政执法组织内部行政执法权权限划分存在的主要问题是：
（1）责权不一（而非权责不一）。要求市县政府对属地事项有监管责任，但是没有给行政处罚权或者行政许可权等行政执法权力，或给的不完全或者将有利益的权力上移，有责任的权力下移，造成责权脱节。
（2）效率低下。突出表现在行政许可事项上，层层审批，逐项请示，周期过长。对违法行为进行查处，层级越高，行政成本越高。
（3）不符合实际。了解实际情况的不能决定，不了解情况的多数仅作形式上的审查决定。
实行行政执法权重心下移，需要对行政法律规范规定的行政执法权在行政执法组织内部上下级进行重新分配。
（1）对法律已经明确授权给中省行政执法组织实施的行政执法权，应当研究其合理性，对不合理的通过修改法律将行政执法权转移到市县行政执法组织。
（2）对法律已经明确授权给市县行政执法组织实施的行政执法权上级行政执法组织不得剥夺。
（3）法律规定中省行政执法组织和市县行政执法组织都有的行政执法权，应在考虑权责统一、效能和符合实际等因素的基础上以行政执法权重心下移为优先考虑将行政执法权合理划分。
实行行政执法权重心下移以后，中省行政执法组织主要负责研究法律政策的起草制定，监督下级行政执法，对跨地区、跨领域行政执法案件和疑难复杂案件的协调查处。
5．联合执法
联合执法属于行政执法方式。联合执法是指两个或两个以上的行政执法组织为了共同执行某部法律或者共同完成特定行政执法任务而联合开展行政执法行为，并在各自的职责权限内以各自的名义对违法行为分别作出处理的行政执法方式。这种方式在实践中经常被采用。联合执法的实质是行政执法权与行政执法权、行政执法组织与行政执法组织的联合，属于各自行政执法组织各自的行政执法权的联合，并未有机整合行政执法组织和行政执法权，不是一种真正意义上的行政执法体制改革措施。尽管如此，在行政法律规范尚不能严格界定各行政执法组织权限，行政执法权力尚不能很好整合的当前形势下，联合执法仍具有重要的现实意义，也将会长期存在。其可以增强执法力量，增加行政执法组织的协调沟通，可以减少重复执法、抗法事件、降低执法成本、提高执法效率，也有利于行政执法与刑事司法的衔接。但是，联合执法在实践中仍然存在较多问题，需要探索相关行政执法组织联合执法的常态化、有效性问题。
（1）确立联合执法机制。可以以行政规范性文件的方式对联合执法加以规定，明确联合执法的组织协调机构、启动机制、联合执法程序、联合执法成果的处理等。
联合执法以共同上级组织协调为宜，可授权共同上级法制工作机构具体组织，因联合执法主要是法律的执行问题。可考虑设置由各相关部门人员参加的非常设议事协调机构具体负责相关事项的协调。如系共同执行某部法律而进行联合执法，在制度设计上可考虑“长期联合、一事一议”。非常设议事协调机构不是行政执法组织。
（2）积极共享执法资源。在确定协调机制的前提下，可以探索行政执法资源共享，以减少行政执法成本，提高行政执法效果。比如案件来源的共享、宣传平台的共享、行政执法人员相互交流以及行政执法数据资源的共享等。
（3）联合执法协调。在行政处罚联合执法中，由谁立案由谁处罚是一个十分重要的问题，涉及大量的法律执行协调工作。联合执法很多的情况下是针对一项具有综合性质的不确定多个违法行为存在的行政管理事项而启动的，在为完成某项特定行政执法任务而进行的联合执法中，某一违法行为法律已经明确规定由某行政执法组织处理的，应当由该行政执法组织调查处理，不可越俎代庖。某一违法行为出现法条竞合，依照特定行政法律规范可以由两个或两个以上的行政执法组织处理时，除非法律有特别规定，确定其中一个行政执法组织处理，一般不能出现两个以上行政执法组织联合处罚的情况。
行政执法体制是深化行政执法改革的重要方面，但不是全部。关于改革行政执法包括改革行政执法体制的问题将在本书第六章进行专门论述。