二 政治制度的本质

在明确政治制度内涵的基础上，可以深入考察政治制度的本质，从而更加深刻地理解政治制度是什么。它的本质主要表现为三个具有内在联系的方面，即政治制度是使政治生活得以可能的具有前提性和基础性意义的秩序状态，是具有强制性的政治权力的结构和安排，是对个人或集体的行为与能动性产生约束和引导的背景性因素。

（一）作为秩序状态的政治制度

人类社会的组织建构与发展延续，无法在始终动荡不安和争斗不休的环境下进行，因而秩序对于公共生活而言有着极为重要的意义。有学者从消极方面指出秩序缺失的弊端：“社会生活有某种一致性和持久性的社会秩序存在，在秩序阙如的状态下，人们将无法完成其事务，也无法满足其需求。”[35]还有学者从积极方面指出秩序的重要作用：“秩序鼓励着信赖和信任，并减少着合作的成本，当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地与他人合作。”[36]无论在经济学者还是政治学者那里，制度的重要性均体现为它对秩序的促进作用。制度经济学者柯武刚（Wolfgang Kasper）和史漫飞（Manfred E.Streit）所著《制度经济学》一书的副标题就是“社会秩序与公共政策”。两位作者指出，“制度的关键功能是增进秩序。它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可以理解的”。“我们在这里将聚焦于制度如何在经济交往中促进秩序，即如何在众多个人努力设法克服资源稀缺性时造就行为模式。”[37]政治学者斯蒂芬·斯科伦内克也强调，对于所有关注政治制度的研究者而言，“每一个研究框架都把制度视为秩序的支撑力量与政治生活的规制性；制度也被看作将各种行动融入政治实体，有助于协调政治利益，并使其同组织化的系统连结起来”。[38]

政治制度对秩序尤其是政治秩序的确立具有促进作用。一方面，从秩序的实现前提来看，在缺乏普遍原则及其具体规则的情况下，不可能确立起任何秩序。只有在特定原则的指导下制定一系列规则，才能约束、引导和调节人们的交往行为，这些规则的制定、实施和获得遵守便意味着秩序的形成。具体到政治制度对政治秩序的促进作用，政治规则本身就是政治制度的重要内容，它们在强制力的保障下获得执行并在政治生活中发挥约束、引导和调节行为的作用，从而使政治生活在整体上或行动者在某一层次或某一方面的交往从无序转为有序。另一方面，从本质上理解政治秩序的确立，需要认清作为政治秩序核心内容的政治统治以及国家的实质功能。恩格斯指出，“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”。[39]将社会冲突控制在秩序范围之内的论断，不仅探究了国家产生的原因并深刻地揭示出国家的本质，实际上也将政治制度理解为构成政治秩序的主要力量。国内著名政治学家王惠岩强调，“把冲突保持在‘秩序’的范围以内，实际上就是维护了有利于统治阶级的生产关系，维护了在生产关系中占统治地位的阶级的根本利益”,“国家通过自己的权力系统和法规体系建立的秩序，是把一个阶级对另一个阶级的统治合法化、制度化，把阶级冲突保持在有利于统治阶级的秩序所允许的范围以内”。[40]作为国家统治重要形式的政治制度，不但蕴含阶级统治的实质，而且它的存在本身就意味着某种秩序状态的存在。

政治制度所蕴含的秩序含义也体现在制度研究者有关秩序的理论内容之中。一方面，新制度经济学者和新制度主义政治学的理性选择制度主义学者倾向于将秩序状态同某种制度安排等同起来。例如，韦森尝试整合制度和秩序，提出“制序”这一中文术语来对译“institution”。制序即“由规则调节着的秩序”，其逻辑路径是习惯、习俗、惯例在进入制度后并未失去作为一种秩序（包括博弈均衡）和非正式约束的特征，而是潜含在作为规则和规则体系的显在性（explicit）制度之内，与外显的制度性规则同构在一起。“制序包括显性的正式规则调节下的秩序即制度，也包括由隐性的非正式约束所调节着的其他秩序，即惯例”。“制序（包括制度和惯例）是规则中的秩序和秩序中的规则。”[41]这表明，制序作为正式规则（狭义的制度）和非正式规则的复合性体系，构成了社会秩序的重要内容，同时也使制度概念的范围扩大化。此外，新制度主义学者卡罗尔·索尔坦、埃里克·尤斯莱纳、弗吉尼亚·霍夫勒指出，在一定意义上表现为集体理性与个体理性之间张力的社会秩序，对研究者而言更具吸引力，由某种规则构成的制度，对促成作为合作的均衡而言具有重要意义，此时均衡、制度和秩序实际上也具有一致性。[42]另一方面，新制度主义政治学的奠基学者马奇和欧森指出，传统政治理论重视政治制度在创造秩序方面的重要作用，有关政治制度的理论往往强调制度结构将秩序性要素加于初始性的世界。根据两位学者的观点，制度包含历史秩序、时序秩序、内生秩序、规范秩序、生活秩序和象征秩序六个方面。[43]

（二）作为权力结构的政治制度

无论是作为可以得到实施的规则，还是作为可以施加强制性影响的组织，政治制度都能够对政治利益进行权威性的分配，因而有研究者认为政治利益分配决定了政治制度的本质。“政治制度可以看作政治利益博弈的结果。政治利益在不同政治主体或利益集团中的分布决定了政治制度的本质与形态，反过来，作为上层建筑一部分的政治制度一旦形成，又成为不同利益集团实现利益的规则。”[44]这种观点深刻地把握了政治利益及其分配构成了政治制度在政治层面上的重要含义，但忽视了政治权力决定根本性的利益分配，没有充分认识到政治权力构成了作为利益分配机制的政治制度的基本内容。事实上，权力是理解政治制度的实质要素。萨拜因指出，“我们通常把一个社会中的某些制度称为政治制度，因为它们代表着权力或权威的一种安排。这个社会中的这些制度被看作权威的合法的运用者，它们运用这种权威为整个社会作出各种决定（如果在一定的地区或在一定的人类集体中不存在这样的制度，那也就很难说是在那里存在着一个真正的社会或政治共同体）。集体和个人当然非常注意这些制度所采取或作出的决定，因为他们的利益和目的将受到这些制度的影响”。[45]可见，政治制度是政治权力的一种结构和安排，权力结构体现了政治制度的本质属性。

首先，政治制度就其含义而言，本身就同权力结构具有内在的逻辑关联。从政治制度的“政治”维度看，政治以强制性权力的实施为特点。同社会交往的其他形式相比，政治领域的社会交往通常发生在力量不对等的行动者之间，因而呈现支配和服从的权力关系。从政治制度的“制度”维度看，制度具有结构性和层次性，政治制度可以理解为政治权力在结构性要素之间的存在和实施，或者概括为权力结构。作为权力结构的政治制度不仅意味着政治权力在结构性要素之间分布，还意味着政治权力蕴含于制度性的规则之中并在制度性组织中实施，这对个体或集体的行为乃至能动性而言都是一种结构性的权力安排和运作。

其次，从现实政治运作来看，政治制度和政治权力具有明显的伴生关系。政治制度的生成、维系、变迁同政治权力的运作和实施存在直接关联，政治权力在产生、配置和实施方面也受到政治制度的重要影响。一方面，政治制度关乎政治利益的分配和政治秩序的实现，必须以强制性力量的运用作为必要措施和最终手段。这种强制性力量就是政治权力，围绕政治权力进行的斗争往往导致制度性规则或组织的产生和变迁。在此意义上，历史制度主义学者凯瑟琳·西伦和斯文·斯坦莫指出，“制度毫无疑问地在针对政治权力的斗争中被创造出来或发生变迁”。[46]另一方面，政治制度也对政治权力的产生、分配、范围及作用方式有着重要影响。奥菲认为，“制度同社会权力的产生、分配、实施和控制相关”,“制度通过某种机制影响社会权力在行动者之间的分配”。[47]王惠岩认为，立法权、行政权和司法权的关系可以界定为权力结构，由作为政权组织形式的根本政治制度所规定。[48]而根本政治制度不仅影响立法权、行政权和司法权，也塑造着其他层级和方面的政治权力运作和分配方式。

（三）作为行为选择背景的政治制度

马克思指出，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”,“社会生活在本质上是实践的”。[49]这意味着，作为行动者的人们通过能动性的发挥和交往性的行动构建了社会生活，社会并非个体在数量上的加总，而是实践性和能动性相互关联的产物。一方面，人是有意志的实践者，可以发挥能动作用将目的加诸客观世界和社会生活，并在时间序列中构建由人类占据主体地位的历史。正如马克思指出的，“人是本质、是人的全部活动和全部状况的基础”,“并不是‘历史’把人当做手段来达到自己——仿佛历史是一个独具魅力的人——的目的。历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”。[50]另一方面，人们的能动性和实践能力受到生产方式和其他社会交往的限制。“人们是自己的观念、思想等等的生产者，但这里所说的人们是现实的，从事活动的人们，他们受自己的生产力和与之相适应的交往的一定发展——直到交往的最遥远的状态——所制约。意识在任何时候都只能是被意识到了的存在，而人们的存在就是他们的现实生活的过程。”[51]

正是基于这种深刻的认识，制度作为社会关系或社会互动的产物和重要形式，必然同人类能动性具有密切关系。政治制度是人们政治实践中的结构模式，既受到能动性和实践活动的影响，也构成了约束和引导行动乃至能动性的背景性因素。新制度主义政治学高度重视制度和能动性的关系，将制度如何影响个体行为视作制度分析的核心问题，对此可以从四个方面展开分析。

首先，政治制度可以对个体或集体行动产生约束作用。一方面，政治制度通过规则体系限制行动者的活动方式。弗里茨·夏普夫认为，制度性规则通过限制选择方案、构成行动者群体（actor constellations）、约束他们的交往模式等方式影响政策。[52]拉里·凯瑟和埃莉诺·奥斯特罗姆强调，“作为一套规则的制度可以决定个体行动聚合为集体决策的方式”,[53]即具有执行效力的规则不仅对个体行动施加限制，更使个体行动在其约束下转化为特定类型的集体行动，也就是在起始点就对集体决策构成了约束。另一方面，在重视文化因素的学者看来，如果政治制度能够在规范层面产生“适宜逻辑”（logic of appropriateness），那么行动者会自觉遵循政治制度对行为的要求并表现出固定的行为模式。塔尔科特·帕森斯持相似看法，认为制度“是一种对人们的正当且可预期的行为进行界定的模式，这些人们位于社会系统之中，并根据结构而扮演重要角色”。[54]

其次，政治制度可以对个体或集体行动者的偏好产生约束作用。越来越多的学者将制度视作塑造或约束行动者偏好的重要变量，如理性选择制度主义关注“个体同制度如何互动以产生偏好”这个问题，不但承认外衍性（exogenous）的偏好受到结构性或程序性制度的塑造，还认为某些偏好可能是内生于组织之中的。[55]诺思等经济学者也关注到制度对偏好的塑造作用，认为“制度为经济提供了激励结构，制度演化的方式因而也塑造着长期性经济偏好”。[56]马奇和欧森则根据规范理论指出，“利益和偏好产生于制度性行动的背景”。[57]这意味着行动者在政治制度的规范作用下，根据角色和情境的关系界定适宜行为，从而在根本上使利益和偏好成为内生性要素。

再次，政治制度可以对个体或集体行动者的能动性产生引导作用。对个体或集体行动者来说，政治制度的约束性效果虽然在一定程度上限制了行动者的行动，但也使他们具有政治制度阙如情况下不可能具有的行动能力和行动后果。也就是说，政治制度具有使动能力（enabling capacities）。这表现在，政治制度以促进合作和协调的方式避免集体行动的困境，进而保障行动者能动性的发挥；政治制度创造并改变行动者的目的，进而在一定程度上引导行动者的能动性。当行动者在政治制度的影响下找到自身的目的和实现目的的方式，并在此基础上发挥能动性实现合意的后果，便意味着行动者的能动性得到了积极引导。

最后，作为行为选择背景的政治制度对于能动性而言并非是一种外在的给定性力量，而是融入了人类能动性的建制，人们可以通过实践活动创建或改变政治制度。一方面，政治制度本身就是人类实践的结果。马克思和恩格斯指出，“现存制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”。[58]萨拜因也认为，政治制度“是人这个物质实体的延伸部分，人类团体经常创造制度和惯例”。[59]另一方面，人和制度不断地发生交互性作用。英国社会学家安东尼·吉登斯的结构化理论强调结构的二重性，认为成员的连续性活动为制度赋予结构性特征，后者又帮助他们进行日复一日的活动。[60]林尚立同样重视人和制度的交互性关系，主张“政治不是简单的权力与制度及其运行，而是人与制度的不断互动所构成的政治生活”。[61]