第一节 欧盟委员会

一 职能和任务

欧盟委员会的英文名称为“The European Commission”。它是欧盟的核心机构，执行重大的政治、执行、立法、行政和监督任务，主要功能和作用如下。

（一）倡议并制定共同体政策

在欧洲共同体时代[1]，欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体和欧洲煤钢共同体赋予欧共体委员会的首要职责是提出和起草政策建议。这一责任延伸到一般建议和具体建议，从关于欧盟未来方向的基本思想到技术立法，每年它要向理事会提交建议、推荐、草案、备忘录和报告，供理事会参考。

欧盟委员会在共同体立法方面享有独特的权力（条款155EC）。只有欧盟委员会可以提出立法建议。理事会和欧洲议会均为是欧盟的立法机构，但是它们只能要求欧盟委员会提出立法建议，自己不能够提出倡议或者起草建议。没有欧盟委员会的倡议，理事会不能够做出立法决策。理事会如果对欧盟委员会的立法建议不满意，只能对欧盟委员会的建议提出补充或修改意见。这些意见还必须征得欧盟委员会的同意，否则理事会的修正案必须在理事会以全票获得通过。

欧盟委员会提出的立法计划发表在《官方杂志》上。与欧盟两个政府间支柱相关的事务，欧盟委员会与理事会分享政策倡议权。

欧盟委员会在提交建议之前，通过广泛的网络与欧盟各机构、各国政府和压力集团进行协商，听取委员会网络尤其是咨询委员会（主要是部门利益的代表，由工业、工会、消费者集团等提名）的意见。这些委员会由欧盟委员会任命各成员国提名的委员组成。

（二）监督和确保共同体政策的贯彻

欧盟委员会政策实施的职能表现为制定规则、监督政策的实施和协调政策实施中出现的问题。欧盟委员会不参与政策实施的具体活动。具体来说，它主要负责确保政策得到贯彻，并为公共和民营部门提供贯彻的指导性原则；负责共同农业政策的执行，管理共同体的资金（包括对东欧和第三世界的援助计划）；等等。它的政策实施权来源于两个方面：一是共同体的条约，二是理事会的委托。欧盟委员会自身的权力从欧共体的条约中获得，这部分权力包括实施竞争政策和对政府津贴的控制。条约也赋予欧盟委员会一些直接的立法权，主要是共同外部关税的操作。理事会也在具体的技术领域，如农业和内部市场竞争领域，赋予欧盟委员会某些立法权。

（三）捍卫欧盟条约的权威

欧盟委员会有责任确保欧盟诸条约的条款和共同体机构的决定能够得到准确无误的实施。这一职能赋予它监督日常共同体规则和政策运行的情况，并且调查违反共同体规则的案件。欧盟委员会有权调查它所倡议的决议被违反的情况，或者成员国政府、企业，个人举报的违反共同体规则的行为。成员国必须通报欧盟委员会有关共同体指令转化为本国法律的情况。欧盟委员会有权向欧洲法院起诉没有履行条约义务的成员国政府。

对成员国违反共同体政策或不执行共同体政策的案件，欧盟委员会有一套很成熟的应对程序。在对违规行为起诉之前，它先与有关成员国进行交涉。首先，欧盟委员会会向该成员国政府发出一封正式的通知信，要求对方在两个月内就违规行为做出答复。如果得不到满意的解释，它就发表一份成员国违反其条约义务的声明，接下来要求该成员国在两个月内做出答复。如果该成员国政府做出了令人满意的答复，事情就此了结；如果答复不能令人满意，欧盟委员会可能将该案提交欧洲法院。

欧盟条约赋予欧盟委员会处罚建议权，即欧盟委员会有权建议欧洲法院对未能执行法院先前的判决的某成员国给予处罚，有权对违反有关共同体法的企业实施罚款，有权要求违反“国家津贴规则”的企业退还所得到的津贴，也有权组织或阻止大规模跨境兼并，还负责实施条约中的“保护性条款”，即允许条约中的规定在某种情况下免予实施。

（四）编制财政预算

每年欧盟委员会都会起草一份共同体预算草案，参与财政预算的编制，管理预算并参与管理各种由欧盟和其他国家或者组织联合自主的计划，如东扩前的“跨欧研究计划”和“法尔计划”（援助波兰和匈牙利经济复兴的计划），代表经合组织管理援助东欧的计划。

（五）协调成员国之间和机构之间关系

欧盟委员会发挥重要的调解和安抚的作用，如在理事会内部发生纠纷时出面寻求所有成员国政府都能够接受的妥协方案，在有关共同体立法问题上作为中间人协调理事会和欧洲议会的关系。

（六）负责对外经贸关系

欧盟委员会负责处理对外经济关系。欧盟委员会副主席兼共同外交与安全政策高级代表负责对外事务，一名委员负责对外贸易事务。欧盟委员会代表欧盟成员国与第三方进行谈判，成员国无权与区外国家进行贸易谈判和签订贸易协定。欧盟与其他国家或国际组织通过谈判达成的协议要递交理事会审查批准，在某些情况下还要得到欧洲议会的批准。欧盟委员会对外谈判涉及多方面经贸问题。此外，它还代表欧盟参加几个重大的国际组织的会议，包括世界贸易组织、经合组织和联合国。欧盟与世界大多数国家建立了正式外交关系。欧盟委员会向各建交国派驻代表团，充分参与共同外交与安全政策工作。在这个支柱中，欧盟委员会发挥从属和支持理事会工作的作用。

欧盟委员会处理整个欧盟的日常事务，但与一般的行政事务机关相比，它的责任更广泛，功能更直接，并且更具有政治性。它不是一个单纯的技术机构，发挥着指导、推动和监督的作用。

欧盟委员会虽然权力很大，但也有缺点。由于它是一个委任的机构，因此它身份的民主性弱于欧盟理事会、欧洲理事会或欧洲议会。欧盟理事会及欧洲理事会都是由各成员国政府的代表组成，具有国家代表身份，而欧洲议会是由各成员国选民直接选举产生的机构，具有民意代表身份。欧盟委员会没有这两种身份，它只能在各项条约赋予它的权限范围内工作。例如，欧盟委员会虽然有政策动议权，但它的建议可能被驳回或被要求修改；它不能迫使欧盟理事会、欧洲理事会或者欧洲议会接受它的建议；它负责提出财政预算，但预算要获得欧盟理事会和欧洲议会的批准。而且，欧盟理事会和欧洲理事会行使指导权，对欧盟委员会的工作进行指导，这也限制了欧盟委员会作为政策倡议者和联盟“发动机”的作用。虽然欧盟委员会可以为政策的实施制定规则和程序，但是这些政策大部分由成员国政府、地区和地方政府实施。欧盟所有的政策均在成员国和欧盟两个层面实施。

在欧盟内贯彻共同体政策也会遇到种种问题，或有令不行，或执行不严，或久拖不决。各成员国行政传统、法律制度和国内条件各不相同，对同步贯彻共同体的政策是一个巨大的障碍。对此，欧盟委员会也缺乏有效的监督手段。