第二节 开发性、政策性银行与中国邮政储蓄银行
一 开发性、政策性银行
20世纪90年代以前，我国政策性金融服务主要由大型商业银行等金融机构承担。1993年11月，党在十四届三中全会的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出：“建立政策性银行，实行政策性业务与商业性业务分离。组建国家开发银行和进出口信贷银行，改组中国农业银行，承担严格界定的政策性业务。”1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》再次指出：“建立政策性银行的目的是，实现政策性金融和商业性金融分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题；割断政策性贷款与基础货币的直接联系，确保中国人民银行调控基础货币的主动权。”
1994年，根据经济金融体制改革的需要，我国成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，将支持“两基一支”（基础设施、基础产业、支柱产业）、机电产品和成套设备出口、粮棉油收购等政策性业务从当时的中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国人民建设银行四大专业银行中分离出来，构建了专门的政策性银行体系，实现了政策性金融与商业性金融的分离。
（一）国家开发银行
国家开发银行（以下简称国开行）的发展大致可划分为三个阶段。
1.政策性银行阶段（1994～2008年）
国开行在成立之初主要运用国家信用筹资，将资金用于支持“两基一支”相关项目。由于市场意识不足，国开行累积的经营风险不断增大，1997年底，不良贷款率达42.7%。之后，通过对所有新增贷款项目实行严格的风险审查机制，杜绝“政令贷款、人情贷款”等措施着手处理不良贷款问题，并逐步建立市场化筹资机制，通过发行债券以低成本筹集资金。
1998年8月，国开行试行市场化发债50亿元，标志其开始突破中国人民银行摊派发债的单一模式；至2000年，国开行已全部实行市场化发债。经过近十年的努力，到2008年底国开行的资产总量达到3.8万亿元，比1997年底增加了10倍以上，不良贷款率也从1997年底的42.7%下降到了0.96%。
中国投资银行并入国家开发银行
1998年12月11日，经中国人民银行批准，中国投资银行并入国家开发银行。这是我国银行界机构重组的首例。
中国投资银行成立于1981年，到1998年已拥有29个分支机构和一批素质较高的专业人员。中国投资银行并入国家开发银行，为国家开发银行提供了加强信贷管理的手段和有利条件，国家开发银行能够充分运用其网络，显著增强信贷管理力量，有效改善资产质量，也为开拓投资银行业务创造了条件。
发行“开元”信贷资产支持证券
2005年，国开行第一期41.7727亿元开元信贷资产支持证券成功发行，标志着信贷资产证券化业务在我国正式开展，也为投资者提供了参与国家“两基一支”重大项目建设的新渠道。
国家开发银行作为发起人，从其优良贷款中选取一、二类资产（即正常和关注类资产）进入证券化资产池，并参照国际资产证券化的模式，运用计量模型对资产池的现金流进行分析和压力测试，根据实际测算结果对现金流进行结构性安排，根据商业银行、证券公司、保险公司等不同投资人的不同需求，设计出符合中国证券市场需求的证券产品结构。
第一期“开元”证券化产品设计为三档。其中优先A档为29.2409亿元，加权平均期限为0.67年，固定利率，招标确定的票面利率为2.29%；优先B档为10.0254亿元，加权平均期限为1.15年，浮动利率，招标确定的利差为45BP（以一年期定期存款利率为基准，票面利率为2.7%）；次级档为2.5064亿元，加权平均期限为1.53年。
2.商业化改革阶段（2008～2015年）
2006～2007年是政策性金融商业化转型思潮的高峰期。2007年第三次全国金融工作会议提出：“按照分类指导、‘一行一策’的原则，推进政策性银行改革。首先推进国家开发银行改革，全面推行商业化运作，主要从事中长期业务。”2007年12月，中央汇金公司向国开行注资200亿美元，国开行改制转型迈出重要步伐。2008年12月，国家开发银行股份有限公司正式挂牌成立，国开行开始由政策性银行向商业银行转变。
国家开发银行股份有限公司成立后，建立了“三会一层”公司治理架构，组建了董事会、监事会及专门委员会等；制定了公司章程，股东大会、董事会、监事会及专门委员会议事规则和行长工作规则等公司治理基本制度，决策机制不断完善；优化全面风险管理架构，风险管理水平不断提高，不良贷款率一直保持在较低水平；同时，国开行逐步改变依赖国家信用发债的现状，改为依靠市场信用向公众发债。2009年，国开行在香港成功发售总值为人民币10亿元的人民币债券，迈出了寻求多途径融资的重要一步。
3.开发性银行阶段（2015年至今）
党的十八届三中全会、2014年《政府工作报告》明确要求“推进政策性金融机构改革”。习近平总书记、李克强总理多次强调要发挥开发性金融、政策性金融服务国家战略的功能和作用。2015年3月，国家开发银行深化改革方案经国务院批复同意；2015年4月，中国政府网公布了国务院关于国家开发银行改革方案的批复；2015年7月，国家外汇储备通过其投资平台公司——梧桐树投资平台有限责任公司向国家开发银行补充资本金480亿美元，其资本充足率由此增加2.63个百分点至11.41%；2016年11月，国务院批准同意国开行公司章程。通过改革，国家开发银行明确定位于开发性金融机构，更好地发挥了其在重点领域、薄弱环节、关键时期的金融支持作用。
理解开发性金融
首先，开发性金融与政策性金融存在区别。政策性金融强调政策需要，不太强调盈亏，亏损会由国家补贴。因此，政策性金融也容易引发争议。比如，既然是国家政策需要，为什么不用预算资金？这中间会不会有一些灰色地带？应该怎样做更好？而开发性金融则有所不同，开展的是符合国家发展战略但不亏损的业务。例如90年代后期国开行支持的“两基一支”（即基础设施、基础产业、支柱产业）和后来的支持“走出去”。尽管业务随着国家战略的导向会发生动态变化，但经营方针是总体上不能亏损——有人将这种模式归纳为“保本微利”，要实现自我可持续发展。其次，传统的商业金融体系中缺少中长期融资的支柱。中短期的业务可能商业性金融能做好，长期的业务却往往有空缺，市场配置资源的有效性在长期融资领域存在缺陷，需加以补充。因此，国开行提出需要有开发性金融去发挥补充市场和培育市场的功能。
国家对开发性金融的支持表现为一种增信。从融资的角度看，开发性金融不吸收储蓄存款，主要依靠特定增信后在银行间市场发债融资。融资成本不是太高，但是也不便宜，比存款基准利率要高。虽然商业银行依据存款基准利率定价并吸收存款，但考虑到商业银行吸收存款有经营成本，还有机构人员开支，所以两者相比，开发性金融在融资方面略具一点成本优势，体现出增信的作用。增信不同于担保或兜底，方法也有若干种，目前，中国人民银行和监管部门将政策性银行的债券定义为“政策性金融债”，就是给予一定的增信支持。国家对开发性金融并没有明确的财政担保，财政也没有出具安慰函。此外，国开行做的业务中有一部分是地方政府统借统还的，今后还需要更多地探讨不依赖地方政府的路子。
从这些方面看，中国最初创立开发性金融时并没有形成关于业务模式的完整体系，但是摸索了一些基于国家战略、自主经营、自主决策的路子；同时强调保本微利，也就意味着讲求效益，不能赔钱。
（摘自周小川《政策性金融再定位》（专访），《财经》2015年第16期）
（二）中国进出口银行与中国农业发展银行
中国进出口银行（以下简称口行）与中国农业发展银行（以下简称农发行）自1994年成立以来，一直作为政策性银行，虽也有不少自主决策、自担风险、自负盈亏的“自营业务”，但仍与商业性业务有所不同，都是围绕国家战略或政策方向的，可以说也属于开发性金融，即口行和农发行是同时在做政策性和开发性两类业务，但是与国开行相比，其政策性业务仍占显著的比重，因此不同于国开行，口行和农发行的改革定位最终仍落脚于政策性银行性质。
2014年12月，国务院批复同意《中国农业发展银行改革实施总体方案》，要求“中国农业发展银行改革要坚持以政策性业务为主体”；2015年3月，《中国进出口银行改革实施总体方案》获国务院批复同意，要求“中国进出口银行改革要强化政策性职能定位”。2015年7月，外汇储备向中国进出口银行注资450亿美元；同年12月，财政部向农发行注资100亿元，农发行未分配利润270亿元转为资本。2016年11月，国务院批准同意《中国农业发展银行章程》《中国进出口银行章程》，章程的获批，有助于规范银行组织和行为，确保其有效履行职责，有利于充分发挥政策性金融作用，建立促进可持续发展的体制机制。
加强资本约束是三家银行改革的重点
三家银行保持稳健和可持续性确实很重要，这也是这次改革的重点内容之一。转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体；往往对可持续发展重视不够，容易有约束机制（特别是资本约束）欠缺和反复申请政策优惠的倾向。解决以上问题也成为本轮改革的要点之一。从经验出发，严格执行高标准的会计准则、严格按贷款的未来损失概率来进行贷款分类、有效的内控和监管、保持资本充足率并实行资本约束、完善公司治理等是银行不突发财务危机、稳健和可持续发展的几个关键环节。三家银行尚未解决好的问题之一是资本充足率及资本约束机制，这会降低内控和监管的有效性，也会在会计和贷款分类上出现讨价还价的机会，容易出现过度扩张和财务隐患。
国际上讨论了几十年如何保持银行业稳健，从巴Ⅰ、巴Ⅱ到巴Ⅲ，还有巴塞尔监管核心原则和损失吸收能力，最终都离不开资本约束，找不出别的替代方法。三家银行也是如此，无非是如何筹集资本，不再搞低资本的带病运行。特别是当自营业务已占一定比例，资本约束更为重要。
资本约束在一定程度上也可以解决商业银行和政策性银行之间的争议。严格说，开发性业务和商业性业务之间的界限是有模糊性的，商业银行也可以做开发性业务，但是有的商业银行不愿意做。二者的竞争经常会陷入互相指责之中，商业银行的理由之一是，政策性银行没有资本约束，所以二者的成本并不一样。既然对银行机构真正有效的是资本约束，政策性银行的改革也要推行资本约束，使得其风险加权资产所产生的资本需求跟商业银行的标准基本一致，内控和外部监管即可得以明确，不再徘徊。
在资本的计算方法方面，三家银行应参照巴塞尔协议和通用的银行监管规则。其中的区别，无非是如果一个项目是国家明确指示去做的，该资产出现损失后国家有意承担的话，可以把风险权重稍微降低一点，因为毕竟有国家兜底。这样的话，争议也就少了。
（摘自周小川《政策性金融再定位》（专访），《财经》2015年第16期）
二 中国邮政储蓄银行
我国邮政储蓄事业已有百年历史。最早在1898年1月开办邮政汇兑业务，1919年7月，北京、上海、南京等11个大城市首先开办了邮政储金业务。邮政储金以小储户为主，满1元即可开户；不足1元可先换成5分或1角的“储金邮票”贴在价值1元的储金券空格内，额满起存。这种经营模式体现了邮政储金在开办之初便确立的“人嫌细微，我宁繁琐，不争大利，但求稳妥”的经营方针。
民国时期，邮政储蓄业务的经营机构是国民党政府的邮政储金汇业局，该局原为于1930年在上海成立的“邮政储金汇业总局”，与邮政总局平行，直属于当时的交通部，后因与邮政业务相互交叉，于1935年同邮政总局合并，改称“邮政储金汇业局”，是当时“四行两局”[6]中的一局。到1937年底，全国办理邮政储金业务的邮局有648处，储户达30万之多，储户结存余额达6097万元，在当时的金融界占有重要地位。1949年新中国成立后，该局由新中国邮政部门接收，后又于1950年6月被撤销。
党的十一届三中全会以后，全国的工作重心转移到经济建设上来，人民生活水平逐步提高，城乡储蓄迅速发展。为充分利用邮政网络筹措资金，积聚更多的建设资金，1986年1月27日，原邮电部与中国人民银行根据国务院指示，联合发布《关于开办邮政储蓄业务的联合通知》，在12个城市试点办理个人活期、定期储蓄业务，自1986年4月1日起，全国各地全面恢复开办邮政储蓄业务。
自我国邮政储蓄业务恢复开办以来，其发展可以主要划分为以下几个阶段。
（一）邮政储汇局实施资金自主运用（1986～2003年）
这一阶段，邮政储蓄机构始终只是作为国家邮政局的一个内设职能部门——邮政储汇局来从事经营活动。1986年邮政储蓄业务恢复之初，实行“只存不贷”的政策，仅限于为中国人民银行代办储蓄业务并收取代办费。1990年开始由代办模式转变为自办模式，邮政储蓄的存款全额转存至中国人民银行，双方协商确定转存款利率，邮政储汇局将邮政储蓄存款的转存利息差作为其营业收入。
2000～2003年，中国人民银行会同财政部等相关部门连续四次向国务院报送关于调整邮政储蓄转存款制度的请示，希望加快储蓄体制改革。2003年8月，国务院决定改革邮政储蓄转存款制度，央行对邮储存款实行“新老划段、新增资金自主运用”的改革，即改革前存量存款继续按4.1%的利率转存至中国人民银行，此后新增储蓄存款由邮政储汇局自主运用，新增存款转存至中国人民银行的部分，利率调整为1.89%。自此，邮政储汇局开始资金自主运用，向市场化、商业化转型迈出了重要一步。
（二）业务逐步规范并成立中国邮政储蓄银行（2004～2007年）
自1986年恢复开办以来，邮政储蓄对促进国民经济的发展、社会的进步发挥了重要的作用，截至2005年6月末，全国邮政储蓄存款余额1.23万亿元，储蓄市场占有率达9.25%，储蓄规模仅次于4家国有商业银行和农村信用社；邮政储蓄新增存款自主运用形成的资产达3519亿元，邮政储蓄业务收入占邮政业务总收入的半壁江山。
随着业务快速增长，邮政储蓄与邮政企业混合经营管理的体制问题日益突出，特别是邮政储蓄新增资金自主运用后，由于邮政储汇局只是邮政局的一个内设职能部门，而非独立法人机构，风险管理与资金运用等方面受到极大限制。一是邮政储蓄无法依照现代金融企业制度和商业银行运行管理要求建立健全独立的法人治理结构、全面风险管理体系以及内控合规机制，业务管理的行政色彩浓厚；二是由于邮政储汇局并非真正意义上的金融机构，资金运用渠道难以得到灵活拓宽，随着“老存款”的转出和新增存款的增长，邮储资金量巨大与资金运用渠道狭窄的矛盾日益突出，邮政储蓄业务整体收入水平或将难以为继；三是邮政储蓄从业人员特别是基层从业人员管理落后，未对银行业务人员进行全面垂直管理，而且与邮政人员混岗作业、频繁换岗等问题严重，普遍缺乏金融从业经验及专业化管理，操作风险、合规隐患比较突出；四是邮政储蓄机构作为金融机构的主体不清，财务与邮政混合，内部管理责任难以落实，外部监管难以深入。无论从当时我国整体金融体制改革的方向和要求看，还是从邮政储蓄内部管理和发展的迫切性看，进一步深化邮政储蓄体制改革已势在必行，刻不容缓。解决问题的出路在于加快组建邮政储蓄银行，使邮政储蓄业务从邮政部门完全独立出来。
2005年7月，国务院第99次常务会议原则通过《邮政体制改革方案》，明确提出在依托邮政网络经营的基础上，加快成立由中国邮政集团控股的中国邮政储蓄银行，所有邮政储蓄业务划归中国邮政储蓄银行管理，实现金融业务规范化管理。在这一基调下，经过对银行组建过程中涉及的资本金、公司治理结构、网点划分、经营模式、人员管理等问题的多次反复沟通处理，2006年5月11日，国务院签批同意银监会上报的《中国邮政储蓄银行筹建方案》；6月22日，银监会批复国家邮政局，正式批准筹建中国邮政储蓄银行，并确立自营网点和代理网点并存的经营管理模式；同年12月31日，银监会批准中国邮政储蓄银行有限责任公司开业申请，由中国邮政集团公司全资出资组建，注册资本金为人民币200亿元。2007年3月20日，中国邮政储蓄银行有限责任公司正式挂牌。
邮储银行“自营+代理”的独特运营模式
经国务院同意并经中国银监会核准，邮储银行自2007年成立起确立了自营网点和代理网点并存的经营管理模式。邮储银行是我国唯一一家可以委托非商业银行办理商业银行业务的银行，与邮政企业的委托代理关系具有排他唯一性。根据邮储银行与邮政企业之间的排他安排，邮政企业不得办理非邮储银行委托的商业银行有关业务，邮储银行未经监管机构批准也不得委托其他企业或个人办理商业银行有关业务。代理网点以邮储银行名义开展业务。
邮储银行的自营网点向客户提供包括各类贷款、存款及中间业务产品与服务在内的全面金融服务。代理网点作为其自营网点的重要补充，开展业务的范围包括吸收本外币储蓄存款、汇兑业务、银行卡业务、信用卡还款、代收付业务、代理发行和兑付政府债券、受理电子银行业务和第三方存管业务、保险兼业代理业务、代理金融产品等。代理网点不得开办资产和对公存款业务。
邮储银行和邮政集团建立全国统一的委托代理管理制度，对各自机构间的委托代理实行分级授权。邮储银行与邮政集团签订委托代理银行业务框架协议，邮储银行的分支机构和邮政企业通过签订具体委托代理协议，明确双方的委托代理关系以及权利、义务和责任的划分。邮储银行向邮政企业支付代理手续费，包括储蓄代理费、代理结算类业务支出、代理销售支出及与中间业务相关的其他佣金支出等。
（三）践行普惠金融并股改上市（2008年至今）
经国务院同意，在借鉴吸收国有商业银行改革的成功经验的基础上，中国邮政储蓄银行有限责任公司于2012年1月21日依法整体变更为中国邮政储蓄银行股份有限公司，立足于服务“三农”、城乡居民和中小企业。2015年，邮储银行以“引资金、引机制、引资源、引技术、引智力”为目标，成功引入瑞银、中国人寿、中国电信、加拿大养老基金投资公司、蚂蚁金服、摩根大通、Fullerton Management Pte Ltd、国际金融公司、星展银行及深圳腾讯等10家战略投资者，实现了股权结构的多元化。2016年，邮储银行在香港交易所主板成功上市，正式登陆国际资本市场，完成“股改—引战—上市”三步走改革目标。2017年，邮储银行成功发行72.5亿美元境外优先股和200亿元人民币二级资本债券，快速、有效、低成本地完成了资本补充，资本结构得到进一步优化。
2008～2018年，邮储银行从一家以负债业务为主的储汇机构，发展成为总资产突破9万亿元的全功能商业银行，信贷业务从零起步至突破3.6万亿元，以年均9%的资产增长，创造了年均20%以上的营业收入和利润增长，由单一国有股东持股的商业银行成长为股权多元化、公司治理逐步完善的上市银行，截至2017年底，市值已突破4000亿港元。
邮储银行坚守战略定位 践行普惠金融
邮储银行根据自身资源禀赋特点，始终坚守服务社区、服务中小企业、服务“三农”的市场定位，将自身发展与中国经济、社会发展紧密结合，同向同行。
一方面，构建大零售金融生态圈，致力于为广大城乡居民提供全方位、多层次的消费金融服务。邮储银行提出“以金融为中心，打造全场景式覆盖的一站式家庭生态经济圈”的目标，不断构建完整的消费信贷产品体系，形成住房贷款、汽车贷款、额度类贷款三大类消费信贷产品，重点支持百姓教育文化、旅游休闲、养老健康、绿色环保等新兴领域，覆盖各类消费需求。通过上线零售信贷自动化决策模型，实现作业自主化、营销批量化、风控系统化，简化了审批流程，切实降低了客户消费融资成本。
另一方面，深入推进“三农”金融事业部改革并下设扶贫业务部。邮储银行从“支农支小”的小额贷款向服务农业产业化、农村基础设施项目全面发展，实现了对“三农”金融服务领域的全覆盖。通过上线小额E捷贷、开办银联POS流水贷和税贷通、升级纯线上贷款“掌柜贷”等，持续加大产品创新力度，并叠加应用新技术，推行移动展业，业务处理效率不断提升。截至2017年末，邮储银行发放涉农贷款余额1.1万亿元、金融精准扶贫贷款余额458亿元；同时，邮储小微金融服务向基层延伸，下沉经营重心，累计发放小微企业贷款7608亿元，授信客户数达166万户。