第3章 反腐败的基本理论

一 腐败的概念

由于腐败的复杂性，腐败是很难定义和衡量的。因此关于腐败，很难找到两个完全一致的定义或者放之四海而皆准的定义。到现在，国际上也没有关于腐败的一个统一、一致和公认的定义。最明显的是，即使是《联合国反腐败公约》也没有给出一个腐败的定义，尽管《公约》的宗旨正是促进和加强各项措施，以便更加高效而有力地预防和打击腐败，并促进和支持在预防和打击腐败方面的国际合作。在“腐败”的概念方面，通用的是透明国际[30]提出的定义。按照这个定义，腐败是指“滥用被赋予的权力以取得个人收益”。然而，这是一个较为宽泛的定义，涵盖行为范围较广。与界定具体犯罪的刑法不同，上述定义更为开放。同时，该定义中所含三个要素的概念，即“滥用”、“被赋予的权力”和“取得个人收益”，都有可能导致一些同样应当被界定为腐败的行为被排除在外。例如，使用（或滥用）非法声称拥有的权力有可能导致腐败。因此，就同样应当被视为腐败的特定不当行为而言，这一相当宽泛的定义也可能仍然过于狭隘。

在我国，腐败一词最早见于《汉书·食货志》：“太仓之粟，陈陈相因，定溢露积于外，腐败不可食。”这是腐败的原意，意思是指（谷物）发霉、腐烂。《现代汉语词典》将腐败解释为三种情况：①腐烂；②（思想）陈旧，（行为）堕落；③（制度、组织、机构、措施等）混乱、黑暗。[31]

《元照英美法律词典》中的腐败包括三个方面的内容：①腐败是“堕落、腐化、败坏，尤指通过贿赂使公职人员背离职守；②徇私舞弊，指公职官员利用职权或受托人利用受托关系，为本人或者他人谋取利益，损害他人利益的行为；③（利用关系或者其他方法）影响司法程序的行为。[32]《英美法律词典》第2版认为：腐败是指“给某人（通常是官员）金钱或者好处以便要求该人为其办事”。[33]《牛津法律词典》认为：腐败是“关于接受委托处于一定职位的人使用不正当影响的违法行为”。[34]根据维基百科的解释，腐败可以指：①分解作用（decomposition），或称“腐烂”（rotting），指有机物因化学或生物反应而分解成无机物；②食物变质（food spoilage），食物的被分解、恶化；③贪污（corruption），在公、私组织或机构中利用职权牟取违反道德或法律的不当利益，例如贿赂或侵吞；④政治腐败（political corruption），或称“贪腐”，指利用公权力或职务之便，牟取职权以外的利益，或做出某些违反社会道德的行为。[35]

在英国，腐败这一违法行为通常由成文法加以规定。根据英国《1889年公共机构腐败行为法》（后由《1916年腐败预防法》修订）的规定，某人如果故意或者出于不正当动机，向公共机构的成员、官员或者工作人员提供任何报酬或者利益，要求其做任何与该公共机构职权范围有关的事，属违法行为；公共机构的雇员或者官员接受或者索要此等利益同样属于违法行为。英国《1906年腐败预防法》（后由《1916年腐败预防法》修订）规定的范围更广。它包括政府或者公共机构的所有雇员，即如果故意或者出于不正当动机，向任何政府或者公共机构雇员提供任何有价值的考虑，要求其从事与其职责有关的任何行为，属违法行为；同样，公共机构的雇员或者官员接受或者索要此等利益也属于违法行为。

当代学者从不同角度对腐败进行定义。其中政治学的视角被认为最具有影响力。如19世纪英国历史学家、政治家阿克顿勋爵（Lord Acton）说过一句传世名言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。这可能是引用最多的一句政治学名言。但很少有人知道的是，阿克顿的这句话，原本并不是用来针对政客，而是用来针对教会。接下来的100多年里，这句名言成了政治学上最严厉的警告，让人警惕政治集权带来的危害。这句话的力量，在于言简意赅、一语中的、铿锵有力、掷地有声。但其中牵涉的哲学思想，却肯定不是第一次被提出。权力需要受到制约，否则便会带来滥权的危险。政治哲学大师如洛克和孟德斯鸠，在此前100多年已经提出过类似的观点。

王沪宁是我国最早从政治学的视角阐述腐败问题的学者之一。他指出，“从根本上来说，腐败的基本成因是公共权力没有得到有效的制约，掌握权力者用社会赋予他们的权力谋取私利。建构抑制腐败体制的关键在于防止公共权力的公共运用”。[36]他认为：“从狭义上说，腐败行为指运用公共权力来实现私人目标，这里涉及权力、公职、职责、公众利益和私人利益；从广义上讲，腐败行为意味着对社会利益造成损害的政府治理一般意义上的败坏，这里不一定有人直接得到利益或者好处，但整个社会的利益受到损害。”[37]

从政治学和公共权力行使的角度讨论腐败问题的理由之一是因为腐败主要涉及公共部门和公共权力的行使。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”美国时任国务卿基辛格（Henry Kissinger）在1973年10月28日接受《纽约时报》关于水门事件的采访时感慨道：“权力乃是终极春药”。（Power is the ultimate aphrodisiac.）掌握权力的人，会陷入一种非常的亢奋当中，容易上瘾，难以自拔，不会轻易放权，遑论自行制约。选举制度、政党竞争的实力、政府的类型并不必然直接导致腐败。腐败源于公共权力运行机制，而这种机制是否一定会为权力寻租和腐败创造机会和条件？同样制度的国家，其腐败程度可能有很大的不同。因为一个国家的社会资本与其运行模式、官员自由裁量权的大小、行使公权力的官员的工资水平、对官员的监督机制等在很大程度上抑制着或者诱发着腐败。

二 腐败的分类

根据不同的标准，可以将腐败划分为不同的类型。通过对这些类型的分析，可以从不同角度认识腐败的概念与特征。

（一）按不同学科领域来划分

1.政治学意义的腐败

政治学意义的腐败也被称为政治腐败。政治腐败是一种综合性的社会疾病，它的病因和症状都是多方面的，涉及制度、道德、经济、权力、文化等多种因素。美国著名政治学家约瑟夫·奈（Joseph S.Nye，Jr.）认为，政治腐败就是“因为出于私人的（家族的和亲属的）、金钱的或地位的利益而偏离正常公务职责的行为，或者是出于某种私人原因而违反规章制度的行为。这种行为包括贿赂（用报酬妨碍当事人的判断），偏袒亲属（不是按照规定条件而是凭亲戚关系给予特惠），盗用公物（出于私人目的非法占用公共财产）”。[38]王沪宁认为，政治腐败“就是政治公务人员以其职务之便获取私人利益，以致国家的政治生活发生病态的变化。换言之，政治腐败是一种政治病态，其根本症状就是国家正常政治生活的败坏”。[39]在所有的腐败中，政治腐败的破坏力最大。它除了政治机制本身受到侵蚀以外，还伤及社会风气。经验表明，政治清明会带来良好的社会风气，所谓风清气正。反之，政治腐败必然带来社会风气的堕落。因此，若从政治制度的角度看，政治腐败就是“政治制度的堕变”。[40]

政治腐败是政治国家的产物，政治制度是政治腐败的结构性基础。在不同的政治制度下，政治腐败的情形也不相同。政治制度的框架设计及其运行模式诸如国家政权的组织形式和管理形式、国家结构形式和公民在国家生活中的地位、政治责任制度、政治监督制度、政治交流制度、人事制度和法律制度等与政治腐败密切相关。如果政治民主制度不完善，政府官员特别是高级官员的责任不明确且不受公民的监督，政治信息流通渠道闭塞甚至暗箱操作，没有严格的干部考绩制度、公平竞争机制和惩治腐败行为的完善的法规制度，官员的营私舞弊必然不可避免。因此，习近平同志在中共十九大报告中指出，要发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态，坚决纠正各种不正之风，以零容忍态度惩治腐败。

2.经济学意义的腐败

经济学家则习惯于从经济学的角度对腐败进行定义。所谓寻租理论（rent-seeking theory）是腐败最常运用的经济学表达。在经济学和公共选择理论中，寻租包括寻求增加现有财富的份额而不创造新财富。寻租会导致资源配置不足、实际财富创造减少、政府收入减少、收入不平等增加和（可能）国家衰退，从而降低经济效率。试图通过贿赂监管机构或者监管人而获得排他性的垄断优势，从而在经济竞争中削弱对手是许多可能的寻租行为形式之一。寻租理论最先由塔洛克（Gordon Tullock）于1967年在公共选择领域提出。克鲁格（Anne Krueger）分别在公共选择领域和国际贸易领域也提出这一理论。

这个术语的本义是指获得土地或其他自然资源的控制权。寻租是通过操纵社会或政治环境、经济活动，而不是创造新的财富从而获得经济租金。寻租意味着向他人无偿获取价值，对生产力没有任何贡献。罗伯特·席勒（Robert Shiller）曾用一个经典的例子对寻租进行了通俗的表达。寻租好比一个封建领主把一条铁链装在一条流经他的土地的河流上，然后雇了一个人来向往来船只收取费用以换取通行。无论是铁链还是收费员都没有创造任何价值，领主对河流也没有任何改善，除了他自己外也没有直接或间接地帮助了任何其他人。他所做的只是找到一种免费赚钱的方法。[41]

20世纪80年代，美国公共选择学派主要代表人物布坎南（James McGill Buchanan Jr.）对寻租理论进行了更加系统的论述。布坎南作为公共选择理论的创立者，他以微观经济的分析方法研究政治决策问题。在他看来，一切社会组织，如政治机构，表面上是个集体，实际是由个人组成的。分析到最后仍然要以个人的主观经验作为判断得失与是非的标准。人们根据主观经验做出决策上的选择。这种个人主义的方法论是公共选择理论的依据。人们既然要做出选择，他们的行动必须自由，不受他人意志的干预，否则就谈不到选择，而选择的目的在于通过行动改善自己的处境。从这一点出发，人们得到自由是改善的起点和根据，而受人支配和干预将导致于己不利，是条件恶化的开始。[42]换言之，如果寻租人通过不正当的手段影响公共机构或其官员的自由决策时，腐败便开始了。

自布坎南的寻租理论被引入中国后，腐败就不仅仅是一个政治上的概念，还具有了经济学的意义。我国的大多数经济学者倾向于将腐败理解为一种典型的寻租行为。经济学家吴敬琏认为：“腐败是权力与货币的交换，这种‘以权谋私’现象，在经济学术语上叫作设租和寻租活动。”[43]胡鞍钢、康晓光认为：“从经济学看，腐败是一种寻租活动。它是指少数人利用合法或非法的手段谋取经济租金的政治活动和经济活动。……通俗地讲，寻租就是利用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。”[44]但是，寻租理论只是说明寻租是腐败诸多行为方式中的一种形式，将腐败视为寻租行为的界定无法涵盖并解释其他形式的腐败行为，特别是那些并不涉及权钱交易的腐败行为，那么寻租理论中租金的概念则失去了其解释效力。同时其概念仅仅说明了腐败的过程，并不涉及腐败导致的客观后果。[45]同时，它也没有区分有益的寻租和有害的寻租，也没有区分通过合法政治权力获得的租金与通过诸如欺诈、盗用公款和盗窃等犯罪所得之租金。

3.法学意义的腐败

受学科理论的影响，法学家们判断可为和不可为的唯一标准就是有无法律依据，或者说合法还是非法。从法学角度界定腐败就是把法律作为衡量是否腐败的标准，只要是法律或法规中有明确规定禁止的滥用权力谋取私利的行为都属于腐败行为。陈兴良认为：“从法律意义上来说，以贪污、贿赂为主要表现形态的违法犯罪行为是腐败的典型形式。”[46]孙恒山认为，腐败概念的界定要以法律为主要标准。“所谓法律标准，就是按照法律的规定来判断、确认腐败行为。这里的法律应作广义理解，也就是说，一个社会所有的法律和法规都应涵盖其中。只要是法律或法规中有明确规定禁止的滥用权力谋取私利的行为都属于腐败行为……以法律、法规作为界定腐败的标准，一方面为划定腐败的范围提供了一个客观标准，从而避免将腐败现象泛化和扩大化；另一方面强调腐败的本质特征，把政府部门发布的法规也作为认定腐败的依据，则有助于将构成犯罪的严重腐败行为与尚未达到犯罪程度，但已经达到违法程度的腐败行为都纳入腐败的范畴。”[47]李建华、周小毛认为：“从法律意义上讲，腐败就是指违反法律、规范的贪污贿赂等犯罪行为，即腐败的典型形式就是那些以贪污贿赂为主要表现形态的违法犯罪行为。基于此种原因，各国法律都把腐败行为的主要表现列为主要犯罪行为。这实质上为判断腐败行为提供了具体的法律标准”。[48]杨春洗教授认为：“腐败是指执政党组织利用国家机关及其工作人员，包括受其委托从事公务的组织人员，为满足私欲、谋取私利或局部利益而实施的严重违背纪律和法律，侵犯人民利益并造成恶劣政治影响的蜕化变质行为。”[49]世界银行研究所前所长丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）等还特别对法律腐败做出了定义，即“权力在法律范围内被滥用，因为有权力的人往往有权制定法律保护他们”。[50]

由此可见，法学家们更倾向于从对法律规范的违反、法律规范的价值取向、法律规范的疏密以及应当上升为法律的一般行为来界定腐败。从国际社会来看，由于不同国家法律对腐败的规制不同，一个国家的法律认为是腐败犯罪的行为，另一个国家则可能认为是合法的，国与国之间常常会因此产生法律冲突，从而给国家间在腐败领域的国际合作带来困难。

4.社会学意义的腐败

从社会学的观点来看，腐败是一种社会现象，它不仅包括法律法规所禁止的，更大量地指违反纪律规范、道德规范的行为，甚至社会舆论不赞成的某些消极行为，如普遍存在的行业和部门的不正之风、各式各样的以权谋私行为等。高鸣放认为，“腐败是一种社会行为和社会现象，其本质是一种社会关系，一种畸形的、病态的社会关系：人们之间权利侵害与被侵害的关系，即个人或集团的权利侵害他人、集团、国家和公众权利的关系。在个人与他人、集体和社会的关系中，腐败者是将个人权益置于他人、集体、国家和公众权益之上，以牺牲和损害后者权益来实现和扩大个人权益”。[51]蔡治廷从社会越轨理论的视角出发来定义腐败，他认为，“腐败实际上是一种消极的越轨行为，这是一种个人或群体在特定的文化背景和社会环境下，违反社会中法律法规及道德原则，不合理使用自身所掌握的公共资源，为自己或他人谋取不正当利益，同时损害公共利益的行为”。[52]从社会学视角来定义腐败的学者很少，但从上述几位学者的论述来看，社会规范成为界定腐败的核心要素。社会学家不拘泥于腐败概念的分析，他们更加注重对于腐败的社会表现形式、腐败产生的社会文化背景和成因、社会公众对待腐败的态度以及腐败所带来的社会后果进行分析。

（二）以腐败的严重程度为标准

1.小腐败

所谓“小腐败”（petty corruption），一般指的是一种未达到追究违法责任的直接影响人民群众切身利益的行业或部门不正之风等，通俗地说，就是社会腐败。[53]或者说，“小腐败”是数额较小或者在较低层次的官员中发生的。据透明国际统计，2011年全球“小腐败”总金额高达5.54亿英镑。[54]借口公务活动“小吃小拿”、利用公权之便“小卡小要”，或趁生日节日铺张浪费、红白喜事收受财物，都是最为常见的“小腐败”，也有人戏称为“非典型腐败”。[55]2013年11月21日，中纪委下发《关于严禁元旦春节期间公款购买赠送烟花爆竹等年货节礼的通知》，规定严禁用公款购买赠送烟花爆竹、烟酒、花卉、食品等年货节礼，这主要是针对小腐败的。《工人日报》登载了南京市建邺区检察院根据一个举报线索，查处了某医院图书馆存在购书拿回扣的现象。购几本书拿一点回扣，似乎并不是什么大不了的问题，但经检察院侦查，竟然牵出101个受贿人，涉及全省50多个单位，涉案金额高达2000多万元，实在令人吃惊。[56]“小腐败”的主要特点是数额小、所涉官员层级低。尽管低层级的官员也可能实施数额巨大的腐败。在我国，“小腐败”常指“苍蝇”级别的腐败官员。

2.大腐败

“大腐败”（grand corruption）也称高级别的腐败，它主要发生在政策制定者中，它所指的主要不是腐败所涉及的金额，而是指腐败者的级别很高，掌握政策和规则制定权或者对政策和规则的制定具有重大影响力。“大腐败”有时是指政治腐败，如腐败涉及资助某一政党或者选举。[57]透明国际认为，大腐败是滥用高层权力，以牺牲少数人利益为代价，给个人和社会造成严重而广泛的伤害，腐败者往往由于位高权重而不受到惩罚。[58]在我国，“大腐败”常指“老虎”级别的腐败官员。

3.系统性腐败

“系统性腐败”（systematic corruption or institutional corruption）主要是由于一个组织或决策进程的脆弱性造成的，它与官员或代理人个别性腐败形成鲜明对比。其主要表现是“贿赂、敲诈勒索、贪污”等具体腐败行为广泛存在，“腐败成为规则而不是例外”。[59]造成系统腐败的诱因有，自由裁量权滥用、权力垄断、缺乏透明度、工资低和有罪不罚的文化。

在我国，“系统性腐败”的另一种表达是“塌方式腐败”。现实中局部地区发生的“塌方式腐败”具有以下特点。第一，它不是指单个公共权力掌握者的腐败，而是一群公共权力掌握者的腐败，即群体腐败中的一种类型。第二，在“塌方式腐败”的多个主体之间存在着盘根错节的关系，有的可能是职务上形成的比较紧密的关系，如某位领导腐败，可能会连带其下属或秘书一起腐败，出现“一窝黑”、“一班蛀”。“系统性腐败”破坏了政治生态的有序性、稳定性和可持续发展。[60]

（三）其他分类

澳大利亚学者霍姆斯（Leslie Holmes）将腐败细分为视而不见、拒绝进行调查并提出指控或者妨碍调查、回避规定的程序、任人唯亲、共同经历（莫逆之交）、共同利益、虚报和多报、虚报和少报、欺骗有求于己者、伪造单据、收受贿赂（包括物质利益、地位利益和性）、提供贿赂（包括物质利益、地位利益和性）、勒索、敲诈、尸位素餐、不适当地利用公共财产、贪污、投机、走私和叛国等20种，[61]可能是对腐败进行最多分类的了。

另有学者将腐败归纳为六种：官僚主义的或政府性腐败、降低成本或增进收益的腐败、胁迫性或串谋性腐败、集中型或分散型腐败、可预见性或随机腐败、涉及现金或不涉及现金的腐败。[62]美国耶鲁大学的苏珊·R.阿克曼（Susan Rose-Ackerman）将腐败分为四类：偷窃式统治、双边垄断、黑手党统治和竞争性受贿。[63]迈克尔·约翰逊（Michael Johnson）根据政治和经济机会的不均等性将腐败现象划分为四种类型：利益集团竞争型腐败、精英统治型腐败、半施舍型腐败、施舍机器型腐败。[64]艾利奥特（Elliott）把腐败分为三类：小腐败（也称下层腐败）、大腐败（也称高层腐败）和影响介入型腐败（主要发生在被选举官员、非选举公务员与私营部门之间，后者提供贿赂，前两者“分享贿赂”）。阿诺德·J.赫登海默（Arnold J.Heidenheimer）等是按人们对腐败行为的容忍程度把腐败分为三类：黑色腐败（共同体的大部分上层人物和大众都一致谴责的一项行为，希望在原则的基础上对之予以惩罚，如向公共官员赠送礼品或裙带关系）、灰色腐败（有些人尤其是上层阶级希望惩罚某项行为，其他人不希望，大众则可能是模棱两可的）和白色腐败（上层和大众的多数人可能都不积极支持惩罚的腐败行为，他们认为这是可以容忍的）。[65]

此外，如果以腐败发生的领域为标准，可以分为公权力领域的腐败和私人领域的腐败。如警察腐败、司法腐败属于典型的公权力腐败，而私营公司为了推销产品或者获得采购合同而向另一家私营公司行贿则属于私人领域的腐败。根据行业划分，可以分为教育腐败、医疗腐败、税务腐败、学术腐败，等等。