1.1.2 公债理论

公债，通常是指一个国家的政府部门举借的债务。按照举借主体进行划分，由中央政府举借的债务被称为“国债”，而由地方政府举借的债务被称为“地方债务”。本书在研究地方政府债务风险时，既考虑到公债都可能引致的问题，也考虑了不同层级政府部门举债可能形成的差异。因此，在梳理地方政府债务的理论基础时，兼顾了国家公债和地方政府债务的不同。

20世纪30年代后，公债理论得到了深入的发展，总体可以划分为四个阶段 (孙玉栋、孟凡达，2019)。第一阶段是30年代以前，以古典经济学的自由主义基础上的“公债有害论”为主；第二阶段是30年代至60年代末，以凯恩斯主义的政府干预基础上的“公债扩张理论”为主；第三阶段是70年代至80年代中期，以新古典宏观经济学派、公共选择学派以及供给学派的“公债中性论”为主；第四阶段是80年代中期至20世纪末，主要围绕凯恩斯主义对公债中性论的反驳以及公债的财富跨期分配效应等问题。本节将不同学派以及不同公债理论下的关注点和核心内容总结如下。

1．新古典经济学——巴罗 李嘉图等价定理

李嘉图等价定理的思想可以简要表述为，在特定条件下，如完备的资本市场、一次总付税、代际利他和理性人等假设情形，当公众意识到当期政府举债只是减少了当期的征税额度，未来将通过增加税收的方式偿还债务时，居民可能会增加储蓄以应对将来纳税增加的风险 (李嘉图，2014)。20世纪70年代，布坎南首次对这一观点进行总结并提出“李嘉图等价定理”。李嘉图的观点受到当时自由竞争观点的约束，即政府不应该干预市场进行生产性资本的投入。在国家非生产性前提下，李嘉图提及的政府举债针对的是纯粹消费性的政府支出而非生产性的资本投入，那么为了筹集纯粹消费性的支出资金，不管是征税还是借债，都会导致民间可用于生产性支出的资本减少，转变为不提供任何利润和利息收入的非生产性消耗。在理性人假设及博弈结果可预期的假设下，债务融资不过是当期税收的延后。李嘉图等价定理中涉及的公债并不涵盖外债，从而推出债务利息支付仅是国民收入的内部转移，并不影响社会财富总量。

巴罗 (Barro,1974)等人在李嘉图等价定理的基础上，纳入无限生命周期模型，扩大了理论的解释范围。在原有的理性人假设条件下，对于周期较长的公债，其债务举借主体和偿付主体可能并不是同一代人，甚至可能跨越两代人以上。巴罗假定人们普遍具有“利他性”，即在举债时，当代人考虑到后代人的税负可能会加重，进而增加储蓄，为后代人提供足以应对税负增长的遗产。这一理论也称为“巴罗 李嘉图等价理论”。

20世纪30年代经济大萧条发生后，凯恩斯主义逐步兴起。政府支出中生产性投资占比不断扩大，实践检验了政府进行生产性投入对经济的拉动作用。但该理论对70年代出现的滞胀现象解释较为乏力，从而引发了新一轮反思，其中包括巴罗 李嘉图等价理论涉及的针对传统凯恩斯主义发行赤字国债以支持减税、扩大消费需求的政策主张。随着政府职能转变，以公债为资金来源的公共投资用于非生产性消费的占比越来越低。由于假设条件过于严苛，该理论的实用性存在争议。但是该理论在比较政府举债和征税两种筹资方式带来的赤字预期变化对储蓄行为的影响方面有一定适用性。

巴罗 李嘉图等价理论还对挤出效用做出了有益补充。在不考虑公债引发未来税收预期变化的前提下，赤字扩大将导致弥补赤字的公债发行量增加，导致实际利率上升，从而挤出部分私人投资。这种挤出效应并不适用于经济衰退期，因为经济衰退将引起货币需求的下降，导致利率下行，衰退期货币当局也倾向于宽松的货币政策。

2．新古典综合学派——萨缪尔森的公债理论

萨缪尔森 (萨缪尔森、诺德豪斯，2004)是最早将凯恩斯观点应用于政府政策的经济学家之一，也是凯恩斯主义的代表人物。其理论强调的内容如下：

公共债务与私人债务的区别。萨缪尔森主要从债务负担的角度进行区分，认为公债确实存在一定实质性负担，但这种负担并不影响政府灵活运用公债政策进行宏观调控。对于公债的风险、债务负担的评价应该与私人债务有所区别。

内债与外债的区别。萨缪尔森认为本国政府向国际举借的外部债务才是一个国家的真正债务负担，会导致公民可支配资源净减少。而针对国内居民所筹借形成的内部债务，其负担实质不同。根据巴罗 李嘉图等价定理，内部债务只是财富在民众内部的再分配。但萨缪尔森进一步指出，由于债务资金的利用效率、资本替代等因素变动，导致储蓄、投资等经济行为的扭曲并未对经济增长产生影响，这种负担应该引起重视。另外，由于财富再分配可能引起公平问题，能否妥善处理非常关键，处置不当可能引致新的风险。

公债会减少社会资本存量。萨缪尔森认为公债会引起资本替代效应。资本替代效应不同于财政赤字引起的挤出效应。假设人们持有的资产可以划分为政府债券与住房等资产及公司股票等金融资产，其中公司股票代表对私人资本存量的所有权。资本替代效应中公债可能取代的是一国私人资本存量的所有权。在资本总量既定的情况下，人们增加公债持有量必然会减少私人资本的形成，因而公债替代了一部分私人资本。但公债增加引发利率上升，意味着私人借贷成本增加。从撬动私人储蓄来看，高利率可能增加人们将银行存款等低利率的储蓄行为转化为企业债券、股票等风险相对较高的资产的可能。但是，这种替代效应的大小取决于本国居民及外国居民的储蓄能力，难以准确估算。此外，公众对债务的恐慌情绪可能造成更多负面的预期，而预期债务增加将引致实际利率的上升，可能加剧公债对私人资本的挤出。萨缪尔森发现，当名义利率小于名义GNP增长率时，公债与GNP的比率最终会趋向于零。

3．公共选择学派——布坎南的公债理论

布坎南思想起源于对公债的研究，其核心的学术思想包括两方面内容，其一是拥护自由市场经济，二是支持公共选择学派 (布坎南、马斯格雷夫，2000)。关于公债的论述主要集中在以下几方面：

公债负担。在比较公债筹资与税收筹资引致的债务负担差异后，布坎南从行为扭曲角度反驳了“转移观点”，即国内公债仅是财富的再分配，尤其是纳税人和债权人重合时，公债并未引起私人效用的减少。但前提是，公债发行后政府不会通过增加税收的方式偿还债务。布坎南通过比较公债与私债的还款结构发现，公债的利息支出如果以税收增加而实现，则加重了纳税人包括债券持有者的负担。

此外，征税与举债之间的根本区别在于，公债利息偿付与税收增加会导致公债负担变化。具体而言，征税是在财政支出发生时加重人们的负担，举债是在财政支出发生后通过增加税收将负担转嫁给纳税人，同时债权人取得利息会增加消费，纳税人则因税负增加而减少了消费。征税与举债在负担上的区别不仅是时序上的，也存在于债务负担的分布上。最后，由于纳税人寿命有限，举债引起的纳税负担有相当一部分将转移给下一代，因而很少出现债权人与纳税人利益相一致的情形。当财富下降或币值上升时，未来纳税人的债务负担将加重，且未来纳税人可能要承受政府给债券持有者支付利息时产生的不能补偿的负担。该观点支持了战争等突发事件、高福利财政引致的举债现象，但也印证了政府为基础设施建设进行举债的合理性。

虚假债务问题。布坎南根据债务持有者的不同将公债划分为“实际公债”和“虚假债务”两部分。实际公债是指向个人或集团发行的债务，牺牲了当期的购买力或流动性。虚假债务是指政府从中央银行及商业银行举借的债务。因为中央政府具有货币创造的法定职权，而政府从银行的借款是以货币创造的形式而实现的，因此政府购买力的增加并不会挤出私人部门的购买力，也被称为“隐蔽的货币制造”。这种债务区分方式有助于理解不同经济形势下公债政策的选择问题。如，在充分就业状态下，政府应该以实际公债的形式为将来能够获得长期收益的政府支出而筹资，从而稳定币值与物价水平。而在大量失业与产能过剩的萧条状态下，应采用银行借款的形式举债，增加货币供给。在实际操作中，向商业银行举债是否会带来货币创造还受到央行货币政策的影响。

债务的公平性。债务的公平性是指举债主体与纳税人是否一致，公债应该用于长期公共投资，本息偿付也应该控制在投资项目投入使用的期间内。布坎南还区分了实质性清偿与“借新还旧”式偿债的差异，前者是财富在不同代际纳税人之间的净转移。由于偿债的纳税人对于政府举债行为并没有多少直接责任，也因此没必要将自己的可支配收入转移给享受债务提供服务的下一代。由于偿债主体与享受服务主体的错位，因此过去的债务未必应该当期偿还。公债的本息偿付压力可以通过公债管理来逐步减轻，比如通过温和的通胀、经济增长以及债务市场操作等途径实现。

此外，债务融资比税收融资更容易助长政府规模扩张。税收决策迫使政府面临当期的成本压力，而债务决策则将债务成本后移，弱化了实际成本与收益的比较，可以绕过应有的约束和政治势力牵制。

4．供应学派相关公债理论

供应学派兴起的背景是20世纪70年代“滞涨”导致传统凯恩斯主义应对无力。区别于凯恩斯主义需求引导和供给决定的思想，该学派主张需求依附于供给，且能够被供给决定和创造，其中产品和劳务的供给是需求的结果，而生产要素供给则是前提，供给效率是枢纽和关键。对于滞涨，该学派建议，从凯恩斯主义倡导的扩大政府开支的需求管理转向通过大幅减税、缩减政府开支的供给管理。该学派侧重税收对储蓄、投资等经济行为的研究。

供应学派同样认为公债具有挤出效应，即公债吸引私人储蓄，影响了资本形成率；公债会提高实际利率，影响私人部门投资。对此，该学派主张缩减公债规模。但相对于征税，公债仍是弥补赤字的最佳手段。因为税收通常落在对资源利用最有效率的产品和劳务的生产者身上，而在一个相对有效率的资本市场中，公债能够把资源从利用效率最低的生产者中转移出来。

关于公债与利率的关系，该学派并未给出一致性结论。菲尔德斯坦(Fieldstein and Eckstein,1970)发现，在控制私人部门信贷需求变动后，公债必然引起债券利率乃至市场利率的提高，并在此基础上推断公债的挤出效应，认为公债会挤出私人有价证券，较高的市场利率会降低投资预期收益，提高预期收益机会成本，挤出边际企业。而罗伯茨 (2018)放开私人部门的借贷需求假设，认为赤字与利率伴随着经济运行周期的不同阶段呈反方向变动关系，即当经济繁荣时，赤字减少，公债发行量减少，但利率却因私人部门投资与消费的兴盛而上升；当经济衰退时，赤字增加，公债发行量增加，但利率却因私人部门的信贷需求萎缩而下降。两者结论不同的原因在于假设条件的差异。从这些学者的研究理论不难发现，公债发行并不必然引致利率上升。

5．其他代表性的公债理论

公债用途与负担的关系。20世纪80年代以来的公共财政理论，从将政府财政从传统经济学中的非生产性机构转变为公共部门而展开。斯蒂格利茨 (2009)认为，政府举债若用于可长期使用的道路、学校、科研项目，则具备一定的合理性。虽然政府投资挤出了当期的私人投资，但是并不影响未来的经济产出与人们的生活水平。倘若政府举债用于支付公职人员薪酬等消费性支出，则不利于未来的经济产出与生活水平，且随着债务积累加剧，还会损害政府未来的偿债能力。

开放经济条件下的公债理论。在引入开放经济条件和资本市场要素进行分析后，斯蒂格利茨认为公债不一定会挤出国内私人储蓄和投资，可能通过海外认购防止本国私人储蓄挤出，也可能由于公债增发，挤入外资。此外，赤字债务可能导致贸易赤字的出现，因为公债增发会导致实际利率上升，从而引入外国投资，汇率上升，最终形成出口下降、进口提高的贸易赤字。总体而言，开放条件下外国资本流入对公债经济效应的影响受制于本国债务和投资环境吸引力等因素。

公债对消费和储蓄的影响。斯蒂格利茨认为公债认购改变的是其储蓄方式，并未影响其终生消费量。哈维·S．罗森 (2015)通过迭代模型，假定社会中由人数相同的青、中、老三代群体构成，控制收入水平、储蓄等条件后，青、中年认购政府发行的公债，老年人因生命有限而不予认购。最终，老年组享受到公债投入带来的福利，而新生的青年组则通过纳税为老年组填补供应成本，实现了财富在不同代人之间的转移。

整体而言，公债理论围绕债务的“借用还”三个环节展开。在债务的融资成本上，既有理论主要聚焦于利率的影响。对于债务资金的使用，理论研究重点集中于对投资性支出效益和消费性支出效益的探讨。债务偿还问题目前是公债理论研究的重中之重。公债带来的风险主要取决于偿债的主体，若由地方政府代偿，则公债的风险最终转为全国层面的财政压力，可能出现公平性问题；若自行偿还，则可能通过资本市场操作对债务进行展期、延后偿债时间，但最终的偿债压力和风险并未消除，并导致政府可支配资源减少。