1.2 核心概念

1.2.1 基本公共服务

对于什么是“公共服务”“基本公共服务”以及“基本公共服务均等化”，国内学者基于不同的视角进行了研究，但并没有形成统一的认知。2012年，国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》兼容并蓄、博采众长，对基本公共服务的概念进行了界定。基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。

很多文献将“基本公共服务”混同于“公共服务”或“公共物品”，但是并非所有的“公共服务”都是“基本公共服务”，也并非所有的“基本公共服务”都是“公共物品”。本书将进一步从如下三个方面对基本公共服务进行说明。

第一，对“基本”二字的理解。目前对“基本”二字的理解大致基于三种视角：一种是从消费需求来看，“基本”是消费的低层次需要和无差异需求，满足居民对公共资源的最低需求（刘尚希，2007）；另一种是从居民应享受的权利来看，“基本”应该是对公民生存权、发展权、健康权等权利的保障（唐钧，2006）；还有一种是从社会事业与民生问题的范畴和内涵来看，“基本”应该包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务、公共安全性服务、社会性服务、经济性服务、维持性服务等（常修泽，2007；陈昌盛和蔡跃洲，2007）。由此可知，基本公共服务是政府财政支出的重要部分（马歇尔，1890），是公共服务的核心构成，其目的是让居民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”（马昊和曾小溪，2011；马海涛和向飞丹晴，2011；李文军和张新文，2011；马慧强 等，2011；魏福成和胡洪曙，2015）。

第二，基本公共服务所指的具体范围。从以上三种“基本”视角出发，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》为突出体现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求，把基本公共服务范围确定为：基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、人口和计划生育、基本住房保障、公共文化体育及残疾人基本公共服务领域等。

第三，基本公共服务的供给主体。享有基本公共服务是居民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。根据不同的受益范围、受益对象、供给主体和供给清单，基本公共服务可以分为全国性和地方性两类。全国性基本公共服务的受益范围是全国，受益对象是全国居民，供给主体是中央政府，具体包括公共安全、国防安全等。地方性基本公共服务是指满足一定区域内广大居民需求的各种服务，其受益范围和对象具有一定的地域性，供给主体是地方政府，具体包括教育、医疗卫生、社会保障和就业等。按照我国目前的行政管理体制，本书研究的基本公共服务主要是地方性基本公共服务。

1.2.2 达成度

在新古典范式下，最优的基本公共服务是指在特定的生产技术条件和社会成员的偏好结构下不存在帕累托改进，即效率上的帕累托最优。然而，现实的复杂之处在于，除了效率以外，公平对于基本公共服务也同等重要，即在众多可能的帕累托最优选项中，如何选择最公平的那一个选项。罗斯托（1988）的经济发展阶段理论指出，经济发展的过程就是供给与需求不断相适应的过程，其在满足居民的生理和安全等基本需求后，还需要满足居民社交、尊重等更高层次的需求。新时代，我国经济进入高质量发展阶段，提升“居民获得感”成了改革开放的具体措施和成果的评价标准。基于此，本书将以“居民获得感”作为达成目标，构建我国基本公共服务的政策评估体系，逐一分析我国基本公共服务的影响效应。

“居民获得感”是一个具有时代特色和中国特色的新概念（曹现强和李烁，2017），是检验改革成败的试金石（赵玉华和王梅苏，2016），是衡量社会发展的最优标准（郑风田和陈思宇，2017），是国家治理研究的重要分析工具（王浦劬和季程远，2019）。“居民获得感”作为检验改革成败、衡量发展质量、评价国家治理能力的最终标准，从居民的视角出发，将居民的“客观获得”与“主观感受”有机结合。“居民获得感”作为一个新颖的分析概念，是社会科学研究工具的突破。不仅避免了以GDP增长作为发展指标的片面性，而且纠正了评价主体“运动员与裁判员”合一的偏失（曹现强和李烁，2017）。

从居民获得感出发，依据马斯洛需求层次理论，构建我国基本公共服务的达成度评估体系，主要分为四种效应：一是能够满足人类最简单、最基本生理与安全需求的收入再分配效应；二是能够满足社交需求的阶层流动效应；三是能够满足尊重需求的公平效应；四是能够满足自我价值实现需求的公共参与效应。具体的基于居民获得感的我国基本公共服务达成度评估体系如图1-1所示。

首先，以收入再分配效应作为达成目标的基石。收入再分配是政府的主要职能之一，政府基于包容、共享的理念，让改革发展的结果惠及所有地区，让经济增长的收益和财富惠及所有居民，特别是贫困地区和弱势居民群体（辛秀芹，2016）。同时，收入增长是提升居民获得感的基础，如果没有有效的收入增长成果，收入再分配将无从谈起（陶文昭，2016）；而仅有收入增长并不必然会提升居民获得感。倘若政府的基本公共服务政策忽视了公平，造成区域间、行业间、群体间的不均衡，反而会降低居民获得感。

图1-1 我国基本公共服务达成度评估体系

其次，以阶层流动效应作为达成目标的支柱。当生理和安全需求得到了一定程度的满足之后，居民开始考虑其社交需求。如果低收入群体意识到有机会向更高层次的社会阶层流动时，相关的收入再分配政策对他们来说，将变得无关紧要（Alesina & Ferrara，2004）。例如，美国的收入差距显而易见地大于欧洲国家，但是其社会流动性比欧洲国家强，所以美国居民对于收入差距的敏感度要比欧洲居民低很多（陆铭等，2014）。阶层流动的核心在于机会均等，能够让全体居民共享经济发展、城乡一体化的收益和机会，特别对于过去在经济发展过程中尚未充分享有红利的群体意义尤为重大。

再次，以公平效应作为达成目标的重中之重。居民获得感不单单体现在物质层面，也体现在精神层面。在精神层面，需要让每个居民感受到爱与尊重，让居民有梦想、有追求，同时，活得更有尊严、更体面，被公平公正地对待。能够让居民在现实中感受到公平存在的获得感，才是充实、有保障、可持续的（辛秀芹，2016）。

最后，以公共参与效应作为达成目标的最终保障。公共参与效应对应的是居民自我价值实现的需求，也是居民获得感的落脚之处。基本公共服务需求表达机制有效建立的前提是保障居民的知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利。因此，增强居民的公共意识、提高居民的公共参与积极性能够有效促进居民获得感的最终实现。

在具体的指标选择上，本书将通过四种不同的影响效应来度量基于居民获得感的达成目标：第一是收入再分配效应，包括家庭收入增长（汪晨 等，2020；张楠 等，2020）和家庭收入分配（张勋和万广华，2016；张勋 等，2019）；第二是阶层流动效应，为观察群体异质性，选用微观调查数据中子代与父代的阶层流动趋势作为衡量指标（周波和苏佳，2012；邵宜航和张朝阳，2016）；第三是公平效应，分为客观公平效应和主观公平效应，客观公平研究低收入群体受益倾向和收入差距问题，主观公平来自研究调查问卷问题——您对基本公共服务的满意度（刘成奎和王朝才，2008；陆铭 等，2014）；第四是公共参与效应，使用微观调查数据中有关居民公共意识和公共参与的行为变量（陈钊 等，2014），验证基本公共服务是否能增强居民的公共意识、促进居民公共参与的积极性，从而反映居民在社会公平进步中收获的自我价值。

1.2.3 代际均等化

基本公共服务均等化，指全体居民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。在范畴上，基本公共服务均等不仅包括城乡之间的均等、不同区域之间的均等，而且包括不同群体及个体之间的均等（贾康，2007）。而有关基本公共服务均等化的讨论大多关注城乡间和区域间的差距，同时，有关分配问题的讨论也集中用于划分人群的收入，少有使用种族、民族、性别、年龄等特征来划分人群的异质性（罗森和盖亚，2012）。胡仙芝（2010）指出，在我国，不同年龄居民所享受到的基本公共服务是不均衡的，这是基本公共服务在不同群体之间供给的欠缺和失衡问题。

于是，本书将样本分为35岁以下青年、35~60岁中青年、60岁以上老年三种群体，基于达成度的评估体系，研究我国基本公共服务在这三种群体间的代际获益差异问题。具体研究矩阵如表1-1所示。

表1-1 基于达成度的基本公共服务代际均等研究矩阵

注：通过实证检验单个群体是否达成相应的受益目标，是为“”。