第三节 国内外研究现状

在提出本书的研究问题之后，有必要对已有研究进行系统的梳理。一般而言，研究综述分为两个组成部分，第一部分是文献审视，发现论据，并依据大量的论证通过构建逻辑桥梁来陈述当前研究主题的研究状况，即对于这个研究已经知道了什么；第二个部分是文献评论，是基于大量的证据，构建逻辑桥梁，回答所要研究的问题的答案是什么[46]。自行政学产生起，政府绩效评价就是公共行政研究的一个重要问题，威尔逊在行政学的奠基之作《行政学之研究》中明确指出，行政学涉及两个根本问题，一个是政府应该做什么；另一个是政府应该如何高效、廉价和公正地去做[47]。其中，第一个问题涉及政府的权限和职责问题，而第二个问题大多与政府效能相关。也因此，直至今日，政府效能评价问题无论是在国内还是在国外仍是学术界研究的一个热点问题。

一 国外研究现状

现代意义上的政府绩效评价源于西方国家。也因此，国外对于政府绩效评价问题的研究要早于国内，且其研究的成熟度也较高。整体而言，国外对政府效能的研究内容集中于初始阶段对政府效能概念和理论溯源的探析、当前阶段对政府效能影响因素的实证研究以及对政府效能评价未来发展模式三个方向。

（一）对政府效能概念溯源的探析

任何研究的逻辑起点都应当是对概念的充分理解。在政府效能评价研究的初始阶段，国外研究更多地集中于对“政府效能是什么”的概念探讨与理论溯源。对于“政府效能是什么”这个问题，至今尚未形成一致的观点。不同学者依据其研究的侧重提出了不同视角的解析。回顾这些研究，主要包括理性目标理论视角、系统—资源理论视角、多元利益相关者理论视角、矛盾理论视角、竞值架构理论视角等。

1.理性目标理论

在组织效能众多理论模型中，最具代表性的是组织效能的理性目标理论，理性目标理论将组织效能定义为组织目标实现的程度，[48]即一个组织的目标实现程度越高，其效能越高。目标理论暗含的假设是组织的目标可以清晰设定且人力和物力等资源可以全力支持目标的达成。代表学者坎贝尔（J.P.Campbell）认为，“以目标为中心的观点有个暗含的假设，即组织由一群理性的决策者控制，这些人明了他们希望达到的一系列目标。并且这些目标既不会多到难以控制，又能定义得很好、便于理解”。而汉南（Hannan，M.T.）与弗雷曼（Freeman，J.H.）考察了目标模型后指出其应用存在的一些问题，他们认为，不能完全摒弃目标这一概念，因为目标是组织效能的一个核心特点，但是目标模型最大的困难在于组织目标，尤其是公共组织目标通常有多重性。第二个困难是目标的特殊性，整体目标在实际操作中会得到具体化，其可能的具体表现形式是更加特定的目标。在组织内部，不同单位之间可以有不同的运行方向，这些方向虽然与更广泛的目标相一致，但可能给彼此之间的操作带来妨碍。第三个难题是目标的临时性，应该考虑的是长期目标还是短期目标，在整个等级体系中不同的层级可以有不同的时间框架，使目标情况变得更加复杂。[49]

2.系统—资源理论

以西肖尔（Seashore，S.E.）和尤琴特曼（Yuchtman，E.）为代表的系统理论学派将组织效能定义为组织成功获取和应用稀缺、有价值资源的程度，即当组织获取关键资源能力较强时组织效能较高。系统理论学派关注组织与环境的交互关系。他们认为，将组织效能定义为目标实现的程度，存在方法和概念的问题，一方面，确定一致的目标不太可能，另一方面，虽然理论上目标模式为组织评价提供了参照系，但具体如何操作却存在困难。因此，源自组织系统—资源模型的组织效能概念框架更加优越，该模型的主要观点有：①将组织整体作为核心参考框架，而非外部事务或特殊的人员；②明确地将组织和其环境关系作为效能定义的中心组成部分；③提供一个能够包含不同类型复杂组织的基本理论框架；④在保证效能评估应用到任何组织可操作性的基础上，提供了一些关于独特性、差异性和变化性的维度，同时保证潜在的比较评估框架；⑤提供一些鉴别与组织效能相关的绩效和行为变量为实证研究选择变量的向导。系统—资源模型的效能评估很大程度是分析组织从环境中获取资源的能力。[50]但埃姆博（Ambe J.Njoh）质疑该模型有以下问题：①将获取资源能力等同于效能将会忽视组织规模对资源获取能力的影响；②该模型忽视了组织如何应用其所掌握的资源的问题。[51]

3.多元利益相关者理论

以特瑞·康诺利（Terry Connolly）、爱德华·康伦（Edward J.Conlon）和斯图亚特·杰伊·多伊奇（Stuart Jay Deutsch）为代表的多元利益者理论学家认为多元利益者的判断和需求决定了组织效能是什么，因此，组织效能即为满足多元利益相关者需求的程度。这一模型强调在效能的统一框架下包含多样的价值取向，希望改变关于组织效能的单一价值陈述。[52]埃姆博（Ambe J.Njoh）批判该模型的弱点是其尝试包含的多维视角有可能是无意义的努力，尤其是这些多维视角相互冲突时，多元利益相关者理论应用于实践存在的问题有：①无法有效获知相关利益者需求的信息；②如果想要得到更好的认可，必须对该模型对组织所做的明示或暗示的前提假设进行检验[53]。普菲弗（J.Pfeffer）和萨兰西克（G.R.Salancik）详细论述了这些前提假设。一个最基本的假设是组织能够清晰划分不同利益相关者对组织的重要程度，但是这又意味着弱小利益群体的意见被忽视或低估，进而否定了该理论的初衷是想要承认组织的任何利益相关者都具有同等重要的地位，因此，多元利益相关者理论又被认为是一种“承诺大于其实质可以承担的责任”[54]的理论视角。

4.矛盾理论

组织效能的矛盾模型认为效能是有多个侧面的。卡梅隆（Cameron，K.）对高等院校进行研究，发现效能是个“多领域”的现象。他的结论如下：“某个领域的效能并不一定同另一领域的效能有关。例如：使某一组织中个人的满足和发展最大化……可能与下属单位高水平的输出和高水平的协调呈负相关，具体而言，发表大量的研究报告是一个目标，这对教员（在个人层次上）而言意味着较高的绩效，但对学生而言（在下属单位或组织的层次上）意味着较低的效能（例如，教学质量低下，与学生在一起的时间较短、对学生的关注少，由研究生代替教学等）”[55]。霍尔（Richard H.Hall）建立了一个效能分析的矛盾模型，该模型包含已有模型的内容，但又不同于已有模型。矛盾模型的核心观点是组织面临的环境约束条件、目标、利益相关者和时间框架是多重且相互冲突的[56]。

5.竞值架构理论

奎恩（Quinn）和罗哈博夫（Rohrbaugh）[57]提供了一个效能的空间模型，该模型认为效能测量存在着竞争的价值，将人际关系模型、开放系统模型、理性目标模型与内部过程四个效能模型联合起来作为一个有机的理论模型。

此外，组织效能还有管理过程、组织发展等理论视角。尽管不同的理论视角对组织效能的内涵界定并不一致，学者们对于组织效能的某些特征还是取得了共识，包括：①组织效能是组织理论不可忽视的核心内容；②描述组织的方式不同，定义组织效能的方式和模式也会有所不同；③组织效能的衡量维度会随着组织生命周期的发展而变化；④不同的组织效能理论模型有其最适应的研究情境，选择何种理论来探究组织效能取决于研究目的[58]。

（二）关于政府效能影响因素的研究

1.宏观外部影响因素研究

国外关于政府效能宏观影响因素的研究多是基于理论框架而进行的广泛的实证检验研究。有研究通过使用政府干预、行政效率、公共产品供给、政府规模、政治自由等指标对不同行政生态环境的国家进行调研、评估与比较，得出政府管辖区域的社会贫富、宗教信仰、异质性等历史沿革对政府效能有较大影响，政府规模与政府效能具有正相关性[59]。安鲁德斯（Andrews，R.）、博因（Boyne，G.A.）和劳（Law，J.）对外部环境影响因素的研究表明，公共组织的效能高低受外部管制体制、社会多样性和经济繁荣程度的影响，这些外部约束通过限制公共组织决策者的决策空间进而影响组织整体的效能水平[60]。

2.微观内部影响因素研究

关于政府效能的微观影响因素，国外的研究多是基于实证检验方式来确定影响因素的作用大小。安鲁德斯（Andrews，R.）、博因（Boyne，G.A.）通过对英国地方政府公共服务的实证研究，对影响政府管理和公共服务效能的内部和外部影响因素进行了分析。其中，对内部管理影响因素的研究主要探讨了管理能力是否影响公共管理的效能，以及将领导力作为控制变量，检验领导力是否提高了管理能力对公共管理效能的影响。其分析结果强调了管理系统和领导力对政府效能的重要影响，组织的内部结构与过程对效能的影响很大，尤其是管理的核心功能——资本投资、财务、人力资源管理和信息联合起来对效能产生了重大影响。认为对公共服务绩效的研究不应该仅仅注重组织的外部约束，也应该关注政府组织的内部管理安排[61]。博因（Boyne，G.A.）、乔治（George，A.）等对高层管理人员流动对政府效能的影响进行了研究，以英国地方政府为样本的实证研究表明，高层管理者的人员流动对于原本效能较差的地方政府而言，会促进政府效能的提升，但是对于原本效能较好的地方政府而言，则会导致相反的后果。这个研究的创新之处是，将地方政府原来的效能状况作为一个调节变量来分析新任管理者对效能的影响，改变了以往不考虑组织初始效能状况的概述研究[62]。此外，他们还研究了人事系统对政府效能的影响，研究表明，人事管理系统如果无法去除一个无效的管理者，会损害政府整体的效能，而无法及时激励一个好的管理者并不会对政府整体的效能产生影响[63]。加尼特（Garnett，J.L.）、马洛（Marlowe，J.）和潘迪（Pandey，S.K.）对沟通与政府效能的关系进行了实证研究，认为沟通主要是通过直接和间接两种方式影响政府效能，间接影响主要是作为文化与政府效能的间接或调节变量出现。结果表明，沟通是作为一个整合机制形成与传导文化到政府效能，进而影响政府效能[64]。特别地，任务导向、反馈和向上的沟通对任务导向型文化的组织有积极影响，而对于规制导向型文化的组织具有消极影响。也有学者研究了组织协调、合作与结盟等对政府效能的影响，认为纵向的结盟在探索性组织策略中对服务效能具有积极影响，但是纵向的结盟在防卫性组织策略中对服务效能没有影响[65]。还有学者论述了政府内部管理、领导等因素对政府效能的影响，认为政府效能的高低取决于政府组织内部管理的规范性、政府组织的自治程度以及政府领导能力高低[66]。此外，一些学者还探究了外部因素和内部因素对政府效能影响的关系。与其他分析不同的是，其研究分别测量了外部因素和内部因素对政府效能的影响，并测量了外部因素与内部因素联合起来对政府效能的影响，结果显示，外部规制和内部策略因素对政府效能都有影响，并且二者对彼此作用于政府效能的程度是相互影响的，所以如果孤立地测量外部或内部因素对政府效能的影响是不准确的，必须联合考虑内部因素与外部因素的共同作用[67]。

（三）政府效能评价模式及其反思研究

当前国外学者对于政府效能评价模式的研究进入从应然模式的探讨到实然模式的反思阶段，反思效能评价是否能够促进更好的结果，并且在反思基础上提出了政府效能评价的未来发展模式。

1.政府效能评价效果的反思

很多学者对政府绩效评价的研究不再沿袭着如何进行评价、怎样提高评价效果的惯性继续开展研究，而是逆向反思：进行的这些绩效评价是否真的能够带来好的结果？如西奥多（Poister H.Theodore）、帕夏（Obed Q.Pasha）等通过对美国公共运输行业进行实证分析，探寻绩效评价与管理是否能够带来更好的产出，研究通过对88个美国中小公共运输机构的调研得来的原始数据进行分析，结果显示，持续使用绩效评价与管理能够增加机构的有效性，提升其绩效水平[68]。茱莉亚（Julia Melkers）、凯瑟琳·威洛比（Katherine Willoughby）认为，相较于较少的城市与县镇正在积极设计有效的政府绩效评价，大多数美国城市已经有几十年的绩效评价实践，这些实践是否有效是值得关注的研究议题。其研究对将近300个政府机构进行调研和分析，结果显示，城市和县镇应用绩效评价效果差异微乎其微，同时结果还显示，持续、积极的绩效评价对于政府有效预算和沟通是非常重要的[69]。杰克·李（Jack Yun-jie Lee）、王小虎通过对美国、中国台湾地区和中国大陆三个地区的绩效预算影响分析探寻预算绩效评价的中长期影响，结果显示，预算绩效评价会影响政府支出行为的有效性[70]。

2.政府绩效评价采纳与有效实施的影响因素研究

帕特里亚·德兰瑟·朱恩斯（Patria de Lancer Julnes）、马克·霍哲（Marc Holzer）基于对美国州和地方政府的全国调研数据，对影响绩效评价系统采纳与有效应用的因素进行了分析，分析结果显示，地方政府是否采纳绩效评价更多地受理性和技术性因素影响，而绩效评价是否有效应用则更多地受政治和文化因素影响[71]。杨凯峰、马克·霍哲论述了政府绩效测量与公民信任之间的关系，认为公民信任有助于绩效评价的公众参与，进而提升绩效评价的有效性[72]。大卫·阿蒙（David N.Ammons）和威廉·瑞文巴克（William C.Rivenbark）对美国北卡罗来纳州的标杆管理项目进行调研分析，探寻绩效评价结果使用程度对于政府公共服务提升的影响[73]。珍妮特·泰勒（Jeannette Taylor）通过对澳大利亚21个州政府机构进行调研，对机构的绩效评价系统、利益相关者对绩效评价系统的支持、组织文化、外部环境以及个人对绩效评价在机构实施的看法等影响因素进行了分析[74]。德·邦特（De Bont，A.）、格利特（Grit，K.）分析了简单的指标是如何有效地促进绩效评价的，认为效能评价的指标复杂性并不会增加评价的可靠性与精确性，相反，选取简单可行的指标作为“开罐器”，能够更有效地实施效能评价。好的效能评价不是意味着选取更多、更复杂的指标，而是能够探寻到效能的始点[75]。

3.对绩效评价技术与方法的反思

肯尼斯·迈耶（Kenneth J.Meier）等对主观绩效评价的可靠性进行了探析，他们通过对美国得克萨斯州和丹麦中学绩效评价的对比研究，探寻管理者主观感受被用于绩效评价的可靠性，结果显示，主观评价结果与实际绩效差距较大，且这些主观评价存在较大的偏见[76]。乔治·博因（George A.Boyne）等一改前人默认客观绩效测量方法优于主观测量方法的看法，对公共部门组织绩效测量的主观和客观方法进行了实证分析，他们认为，在公共部门不存在完全客观的绩效测量方法，客观测量会受到政治和技术的限制而存在结果偏见，主观测量结果与客观测量结果完全不相关[77]。更进一步地，基因·布鲁尔（Gene A.Brewer）通过对英国联邦政府机构的调查分析，认为从本质上而言，所有的绩效测量都是主观的[78]。

4.基于反思的政府效能评价模式构建

当前几乎每个与政府相关的治理主体都在测量绩效，公共管理者在测量组织及其合作者的绩效，立法者和法院坚持行政机构应该阶段性汇报其绩效，公众则希望实施绩效测量以便能使政府负责任。所以，评价绩效的目的是在进行测量前需要思考的重要问题。贝恩（Behn，R.D.）认为，不存在能满足所有评价目的的“集大成者”绩效评价体系。不同的评价目的，需要不同的评价主体、评价指标侧重以及评价结果的应用，在此基础上他提出了政府绩效测量的八个目的模型，认为公共管理者在测量政府绩效时，应该从“评估”“控制”“预算”“激励”“提升”“庆祝”“学习”“改良”这八个不同的评价目的来设计绩效评价体系。例如，如果测量绩效的目的是评估某个政府部门的履职情况，那么公共管理者必须首先要明白这个公共机构被期望完成什么，即要形成一个清晰、连续的任务、策略和目标，这时的评价指标选取应该依据的是结果以及与结果相关的投入及外部影响因素。如果是预算目的而进行的绩效测量，公共管理者需要描述各种活动的效率。一旦政治领导者设定了宏观的预算偏好，具体的政府机构管理者可以用效率测量来建议这些活动应该投资多少资金。管理者不仅需要结果数据作为效率公式的分子，还需要可靠的投入数据作为分母，且这些花费不仅仅是明显的、直接的花费，还包括不明显的、间接的花费[79]。杨凯峰和谢俊义（Jun Yi Hsieh）认为，政府绩效评价大多是描述性或规范性研究，缺少对绩效评价有效实施的假设检验与中层理论构建，他们认为政府绩效评价受到一系列因素的影响，并基于这些影响因素构筑了一个政府绩效评价的中层理论模型。通过对利益相关者支持度、技术资本、领导者承诺、市民参与度、技术培训等因素对绩效评价的有效性实施的影响系数分析，构筑了绩效评价有效性理论模型，这为绩效评价接纳和有效应用提供了一个方向性策略[80]。安迪·尼利（Andy Neely）、理查兹（Huw Richards）构筑了绩效评价的 “记录单”结构分析模型，根据测量目的、目标等要素来测量和审计绩效测量[81]。

二 国内研究现状

国内对政府效能评价的研究，与政府效能评价实践相对应，晚于国外。1995年以来，国内学术界对政府绩效评价的研究逐渐深入，并在2000年之后变得火热[82]。由于绩效评价研究起步较晚，国内关于政府绩效评价研究主要集中于对国外成功经验和做法的介绍、政府绩效评价体系构建、评价模型与方法、要素及反思等方面。

（一）对国外政府绩效评价经验与做法的介绍

早期对国外政府绩效评价经验与做法的介绍以概述为主。如国家财政部编译了《美国政府绩效评价体系》，介绍了美国从联邦到地方政府的绩效评价制度、技术和方法。中国行政管理学会课题组在《关于政府机关工作效率标准的研究报告》中对美国和英国等国家的政府绩效管理经验进行了总结等。总体而言，早期的借鉴研究更多的是从宏观框架方面进行介绍，研究方法也主要以定性描述为主。近年来对国外先进经验的介绍性研究更加具体化，方法也更加多样化。如尚虎平、杨娟对美国《项目评估与结果法案》进行分析介绍，为我国购买公共服务、公共服务外包项目的责任监控和绩效评价提供了借鉴思路[83]。冉敏、刘志坚通过对美国、英国、澳大利亚和日本的政府绩效管理立法文本进行分析，总结出各国政府绩效管理制度化的共性特征[84]。尚虎平、韩清颖对美国政府绩效立法的央地互动模式进行了总结分析，并提出了对我国绩效立法央地互动的启发[85]。近年来，尤以学者包国宪为代表对美国、英国、澳大利亚等西方国家绩效评价的最新进展进行了系统的比较与分析[86][87][88][89]。

（二）对政府效能评价一般理论、方法和原则的研究

在我国政府绩效评价研究的初期，除了对国外经验的介绍与借鉴研究，还有一部分学者聚焦于对政府绩效评价基本原理和方法的介绍与探索。如刘旭涛在其专著中通过对当代西方国家行政变革过程中政府管理模式的变迁分析，总结其蕴含的逻辑规律，寻找和归纳出实施政府绩效管理的制度基础、构建出绩效管理的战略框架[90]。胡税根阐述了绩效管理的实施运作过程[91]。卓越在其三部著作中系统而全面地介绍了政府绩效评价的模式构建、组织实施、方法运用、心理调控实践内容[92]等。

（三）政府效能评价体系与模式研究

评价体系及模式通常是指政府效能评价的价值、主体、内容及指标、评价方法等构成的整体框架，这部分研究主要是通过宏观、系统地论述来探寻政府效能评价体系的整体发展特点与未来趋势。不同的学者根据其理论视角将政府效能评价分为不同的模式。比较有代表性的研究有：吴建南等从评估内容、评估方式等方面分析了福建省效能评价的路径选择与特点，他认为政府效能评价体系应该平衡参与评价各方的利益需求、充分发挥政府内外各个利益相关者的作用[93]。郎玫、包国宪从博弈视角对政府绩效评价模型选择进行了理论优化，根据中国实践归纳出六种基本模型：民意调查型评价模型、治理型评价模型、考核型评价模型、参与型评价模型、决策型评价模型、监督型评价模型[94]。付景涛从主客观评价模式视角对我国地方政府绩效评价进行了分析，认为我国地方政府绩效评价发展从“政治动员式”绩效评估逐渐转向“利益调节式”绩效评估。并通过评估目的、评估权力的分配方式、评估指标和计分方法的属性及评估结果的用途这四个变量构建出地方政府绩效评估模式的主观和客观绩效评估模式[95]。郑方辉、段静对我国省级政府绩效评价或政绩考核进行了模式分析，认为当前福建省、广东省和深圳市的“效能考核”“科学发展水平考核评价”与“政府绩效评价”是三种典型的效能评价模式，对其共性与特殊性进行了分析，认为不同评价模式表现出自身的地方特色和领导者的个人风格[96]。蔡立辉认为，绩效评估就是根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级，是由收集资料、确定评估目标、划分评估项目、绩效测定及评估结果使用等组成的行为体系[97]。

（四）政府效能评价要素的研究

与体系、模式的研究不同，效能评价中的要素研究聚焦于政府效能评价体系中某一个要素的价值、特点与未来发展方向。关于政府效能评价要素的研究主要集中于政府效能评价的价值、主体、内容与指标体系等。

1.政府效能评价价值体系的研究

价值定位是政府效能评价研究最丰富的一个要素。国内研究中主要集中于两个视角：一个视角是对政府效能评价的价值定位研究。如蒋小杰、马玉超分析了从传统公共行政到当前政府效能评价的价值变迁，呈现当前政府绩效评价日益注重工具理性与价值理性相互融合的趋势[98]。马宝成从政治哲学的角度对政府绩效评估的价值取向作了学理分析，认为在政府绩效评估问题上人们的基本价值取向是增长、公平、民主和秩序[99]。蔡立辉认为，地方政府绩效评估的基本价值取向应该包含效率、秩序、社会公平和民主[100]。倪星等提出要兼顾效率与公平、效率与民主、经济增长和社会发展[101]。臧乃康认为，顾客至上、公共责任、投入产出是绩效评价的一般价值[102][103]。另一个视角是通过对政府效能价值定位来设计效能评价框架。如包国宪、周云飞以“分解—分析—综合”的逻辑思路，剖析价值体系的要素，构建了价值载体绩效评价模型[104]。卓越、杨道田从公共部门战略特性出发，论证了绩效评估中引入战略思维的价值导向，并构建了基于战略的公共部门绩效评估模式[105]。孙裴认为，中国地方政府绩效评价应该引入新的价值冲突管理策略解决存在的价值冲突，构建互动机制促使利益相关者就地方政府绩效评价所要实现的价值达成共识[106]，在其随后的研究中，以平衡计分卡为基础构建了价值平衡分析框架[107]。

2.政府效能评价主体研究

国内政府效能评价主体研究中，基本上一致倡导多元化评价主体、增加公民参与。因此，这方面的研究也是围绕多元主体和公民参与来开展。如刘笑霞基于公众受托理论，确认了公众、立法机关、上级政府等多元化的评价主体体系[108]。吴绍琪、冉景亮比较详尽地阐述了各类绩效评估主体参与绩效评估的渠道及绩效结果应用的权重配比[109]。公民参与是政府绩效评价研究的一个热点：吴建南、高小平对我国绩效评价中公民参与的典型类型——风行评议的实施效果和结果客观性进行分析，在此基础上提出了风行评议的几个待解决的关键议题[110]。付景涛运用文本分析和深入访谈方法对珠海市万人评议政府这一个案进行了历史分析，不仅发现了政治主导技术与技术约束政治的互动规律，还提出应坚持评估目的与评估模式相匹配等实践策略[111]。秦晓蕾以南京市“万人评议机关”的演化轨迹为例，对公民参与绩效管理进行剖析，认为政府绩效管理公民参与的制度化实质是通过公民参与行使民主权利，监督政府对公民负责以获取公民信任的交换正义的过程[112]。

3.政府效能评价内容/指标体系的研究

评价内容/指标体系是政府效能评价的核心，无论是价值、主体还是组织模式，都需要依托指标体系来实现。当前国内关于政府效能评价指标体系的研究主要聚焦于运用技术手段设计指标权重，进而设计指标体系。如范柏乃等通过广泛的实证调研，从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量和生态环境6个领域遴选了66个指标，然后采用隶属度分析、相关分析和鉴别力分析等多种方法对理论指标进行实证筛选，最后得出具有代表性的37项指标[113]。彭国甫则采用层次分析法确定评价指标的权重，通过构建模糊综合评价模型对湖南省11个地级州市政府1995—2002年的公共事业管理绩效进行评价[114]。唐任伍等采用标准离差法、加权计算等方法计算我国省级地方政府效率的标准化值，并以此进行政府效率的指标、子因素、因素以及政府效率综合排名[115]。施雪华和方盛举认为，中国省级政府公共治理效能评价是一个综合性系统，从政策、体制、行为三个维度设计了评价中国省级政府公共治理效能的指标体系[116]。倪星从政府合法性与价值标准重构的角度出发，以“投入—管理—产出（结果）”框架为依据，尝试设计一套全新的地方政府绩效评估指标体系[117]。

（五）对我国政府效能评价理论与实践反思的研究

国内学术研究从最初对国外政府绩效评价经验的介绍与借鉴，到发展初期对政府绩效评价基本原理的阐释，当前更多地热衷于对政府绩效评价某个要素的分析。在当前研究的热潮中，也出现了一些对政府绩效评价理论与实践的冷思考。如周志忍通过对政府角色与绩效评估、外部责任与内部控制、公民导向与结果导向以及绩效评价结果的应用四个方面的论述，阐释我国政府绩效评价存在的问题及未来的发展方向[118]。陈天祥是另一个对政府绩效评价反思的代表学者，认为当前我国政府绩效研究陷于技术理性主导下无法自拔，导致研究方向存在偏差，也给实践带来不良后果，有效的政府绩效管理应该回归技术理性与政治理性的统一，同时与治理变革相适应[119]，并在此基础上，提出应当立足于政府治理过程的改进，合理设计政府绩效评估体系[120]。

三 国内外研究现状评述

国外研究中讨论政府效能评价的应用价值等基础性研究已经比较成熟，与国内研究还在寻求一个通用的、概括的模型及方法不同，国外关于政府效能评价的一个共识是：试图寻找一个“灵丹妙药”式通用型的政府效能评价模型是枉费时间的，莫不如厘清政府效能评价的一些具体的议题。因此，他们的研究沿着两个方向发展：一个是具体的方面，一个是提炼提升的方面。具体的方面是剖丝剥茧式研究，研究政府效能与政府组织特征、行政人员特征、管理实践、行政文化等关系的问题。提炼提升的方面是从抽象视角来宏观审视政府效能评价的问题，如政府效能评价的目的、政府效能评价的方法等。尽管相比国内研究，国外的研究路径更加成熟与具体，但由于中外价值基础、政治制度和社会基础的差异，国外研究中构建的研究模式并不能照搬应用到中国地方政府效能评价中，但可以借鉴其脚踏实地而非大而全的研究思路，以及其科学的实证研究方法来进行国内政府效能评价的研究。

国内对政府效能评价的研究处于探索阶段，一方面表现在研究仍然集中于探讨政府效能评价体系构建的问题，并且这种构建是试图强调最大限度地接近西方发达国家成功经验的政府绩效评价。很多借鉴国外政府绩效评价指标体系的研究较少考虑到国内外不同的国情与相应的制度、社会、文化环境的差异，也因此导致与政府绩效评价实践相去甚远，缺乏指导意义。另一方面表现在对政府绩效评价要素的研究仍处于技术理性主导的阶段，沿袭绩效评价在企业初期实践的线性流程，或沿袭西方国家绩效评价发展初期的实践，或依据基本价值原则或目标进行分解，或是通过调研与统计等技术手段进行设计[121]。对政府效能评价指标体系的理论思考与反思较少，缺乏基于中国政府当前所处的治理转型时期这一情境的研究，没有与中国当前治理变革需求相结合，而基于西方发达国家情境所构建的理论体系又难以解释中国的现象与问题，致使既有理论研究无法有效地回应地方政府治理的现实需求。

基于当前国内外研究现状，笔者认为亟须探寻与治理转型情境相契合的地方政府效能评价体系，弥补当前理论研究的缺陷与不足，使理论研究更有效地服务于地方政府效能评价的实践。