第二节审判责任制度的基本内涵_中国司法改革背景下审判责任制度研究-QQ阅读女生仙侠网

上QQ阅读APP看书，第一时间看更新

第二节审判责任制度的基本内涵

审判责任可分为两个层次：一是审判组织和审判人员依法应当承担的法定职责；二是因其审判行为不当引起的依法依规应当承担的不利法律后果。[12]详而言之，审判责任制度具有以下内涵：

一审判责任制度是与审判权运行机制互为依托的制度设计

建构审判责任制度体系首当其冲的问题是：究竟是谁作出的裁判？如果审判主体不确定，审判问责也将无从谈起。在过往的审判机制中，办案人员在审判工作中缺乏基本的人格独立性和权力主体性，已然沦为“司法民工”。[13]尽管新一轮司法改革的目标是真正赋予审判人员办案的独立自主权，但为了防止滥用裁量权，必须跟进完善责任追究制度；为防止落入传统承包责任制的窠臼，审判责任制度必须符合审判人员居中判断、了结案件须遵循司法程序等基本司法规律。[14]

审判责任制度主要涉及两个基本命题：一是放权与监督能否有机结合的问题；二是谁审理谁裁判、谁裁判谁负责的问题。就后者而言，谁审理、谁裁判是前提、也是过程，谁裁判、谁负责是保障、也是结果。实质上，是通过审判责任的承担（和豁免）以倒逼审判权力的合理运行。[15]而上述这些问题，也正是审判权运行机制改革的核心内容。[16]相对而言，谁审理、谁裁判更为容易实现，只需要落实相关诉讼制度就可以了；而谁裁判、谁负责即审判责任制度的构建，既是审判权运行机制改革的难点，更是“责任制度”问题上升成为新一轮司法改革“牛鼻子”的根本缘由。[17]

二审判责任制度是以构建“权责利”平衡机制为重心的制度设计

建构“权责利相统一”的平衡机制，这是完善审判责任制度必须坚持的一项核心原则。实践证明，之所以出现审者不判、判者不审、审判效率低下、责任推诿扯皮等情形，与权责不明晰、权责不一致有很大关系。而审判人员裁量权过大，缺乏有效的监督制约机制，又给权力寻租和司法腐败留下了空间。合理的审判责任制度，必须通过严格的责任标准和程序保障来确保审判人员依法履职的独立性和司法程序的自治性，从程序上防止他人滥用追责规定或以其他方式非法干预司法活动。完善审判责任制度，要坚持权责明晰，制定清晰的权力清单和职责清单，促使审判权依法规范运行；要坚持权责统一，实现权责相匹配、有权必有责、失职必担责；要坚持监督有序、制约有效，办案问责机制和惩戒机制必须有序运行，严格依纪依法追究违法审判责任。同时，科学合理的审判责任制度，必须以健全可行的审判人员职业保障为基础。审判人员拥有了必要的保障，才能有效行使审判权力，才能独立承担责任。

三审判责任制度是以违法审判责任追究而非错案追究为本质的制度设计

近年来一系列冤错案件的曝光和纠错，使得错案追责的问题迅速成为社会舆论关注热点。对办案人员究竟追不追责？因何原因追责？追谁的责？如何定责？如何追责？这都是必须思考和解决的重大问题。不可否认，错案追责制度有其存在的社会基础，其价值取向与司法规律也具有一定的“同质性”。其实，我国在近二十年前就已开始追究审判人员的错案责任。最高人民法院《追究办法》和《处分条例》，建立了全国范围的错案追究制度。[18]此后，不少地方人民法院为贯彻上述规范性文件，又制定了实施细则，错案追责制度实践不断得到丰富。

然而，结合实践来看，这一具有良好初衷的制度设计，存在着随意设定规则、违背司法规律等一系列突出问题。[19]正是基于上述原因以及其他原因，最高人民法院《司法责任意见》并没有界定“错案”和“错案责任”，而是回避了这一在建构审判责任制度过程中必须解决的重要问题。[20]很显然，最高人民法院如此处理，其出发点无非是突出其对“审判责任制度”之本质系“违法审判责任追究制度”，而非“错案追究制度”的基本态度。但是，错案毕竟是客观事实，因裁判结论出错而倒查审判人员责任，也绝对无可厚非。因此，就错案及其错案责任问题，必须秉持正确的态度。一方面，不能因为“错案”在概念上难以界定，就无视错案的客观存在；更不能因为审判责任制度之本质是违法审判责任追究制度而非错案责任追究制度，就否认追究错案责任的必要性。但另一方面，不能因为错案的客观存在，就在司法实践中对错案进行无限放大，将一切有问题的案件都视为错案；更不能因为错案责任的客观存在，就弱化甚至否定审判责任制度之本质系违法审判责任追究制度而非错案责任追究制度的客观事实。[21]

四审判责任制度是以办案机关内部追责而非国家赔偿外部担责为内容的制度设计

国家赔偿责任是国家为合法权益因国家机关及其工作人员职权行为而受损之公民、法人和其他组织承担过错、提供救济的赔偿责任。审判责任是审判人员因其违法审判行为依照法律规定向国家承担的过错责任。国家赔偿以违法归责原则为主，以结果归责和过错归责原则为辅；而审判问责一般实行违法过错原则。一般而言，国家赔偿责任在前，个人过错责任在后，两种责任可能存在竞合现象。因此，应该建立国家赔偿责任与个人审判责任的衔接机制。

五审判责任制度是追求放权与控权相平衡的制度设计

在司法改革的大背景下，在中央反复强调各级党政机关和领导干部要支持法院依法独立公正行使职权的大背景下，[22]就应当坚持放权与控权相统一，两者都不可失之偏颇。笔者于2016年年底先后参与了中央政法委和最高人民法院组织的司法改革督察工作，发现了一些突出问题。一些地方人民法院在司法改革中有两种错误倾向：一种倾向是瞻前顾后，不敢放权，担心一放就乱。另一种错误倾向是撒手不管，放任自流，放权以后不愿监督、不敢监督、不会监督的现象比较突出。其实，这方面的教训早已有之：在1999年启动的法院系统的“一五改革”中，就已经开始了“还权于合议庭”的探索和尝试。但是改革未能推进太久，下放给合议庭的权力又逐渐被收回了。为什么被收回？就是因为在普遍放权后，案件审判质量急剧下降。[23]为什么会下降？就是因为只强调了放权，却忽视了控权。显然，新一轮司法改革必须避免重蹈覆辙，真正实现放权与控权的有机平衡。

笔者以为，在某种程度上，当下司法不公的存在并不完全是所谓的“地方化和行政化”造成的，而是源于司法人员自身的腐败。要防止这种腐败，就必须从内外两个方面对放权后的审判人员加强管理和监督。其中，院庭长的管理监督就是非常重要的一种内部监督手段。简言之，完善审判组织及其审判人员的责任制度与建立健全审判管理制度和审判监督制度并不冲突。为避免出现过往改革之中“一放就乱、一收就死”的困局，此次审判责任制度改革应当坚持放权与控权相统一，妥善处理放权与监督的关系，两者不可偏废。一方面要做到放权到位，落实新型裁判文书签署机制，取消案件审批或变相审批，确保审判人员办案主体地位，倒逼审判人员提升能力素质；另一方面要实现监督到位，不能再走过去审批制的老路，必须研究建立适应新型审判权力运行机制的审判管理监督机制，做到放权不放任。[24]

案例之二：M 省 L 市中级人民法院院领导监督管理案件遭当事人举报

2017年5月，M省L市中级人民法院某合议庭就一起民事案件依法作出了裁判结论。对此结论极度不满的该案件当事人，没有通过法定诉讼程序寻求法律救济，而是先在该中级人民法院“缠访缠诉”，继而以该案件办理工作曾经受到该中级人民法院分管副院长“违规干预”为由，认为该副院长不但违反了中央办公厅、国务院办公厅联合出台的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的基本精神，而且也违反了中央政法委印发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》的有关要求，故而将该副院长举报至M省L市纪律检查委员会。M省L市纪委对此事高度重视，遂于第一时间联合L市党委组织部、党委政法委组成专门调查组展开调查。调查后得知，因该中级人民法院合议庭所办理的这一起民事案件，系案情重大复杂甚至可能影响社会稳定的“涉众型”案件，该中级人民法院副院长曾经依照相关规定，明确要求该案合议庭主审法官向其报告案件办理情况。而该案件当事人在从该合议庭内某一审判人员处获悉这一细节后认为有机可乘，于是声称正是由于分管副院长对此案的“干预”，才导致合议庭作出了对其不利的裁判结论，并以此为由进行举报，进而企图改变原裁判结论。联合调查组据此认定，该中级人民法院副院长系正常依规履行其必须履行的审判管理和审判监督职责，而绝非违规“干预”案件，这一正常的履职行为应该给予充分肯定和鼓励。同时，联合调查组责成L市中级人民法院对该案件当事人做好说服教育和释法明理工作，督促其服判息诉罢访。

可以看到，在上述案例中，该民事案件当事人所依据的，正是2015年中央两办和中央政法委先后印发的有关防止司法机关内部和外部干预、插手案件的规范性文件。这些规范性文件进一步明确了不得非法干预司法审判权力的基本法治原则，皆为贯彻落实执政党十八届三中全会《决定》与十八届四中全会《决定》的具体措施。因此可以说，它们既是司法审判机关依法独立公正行使司法审判权力的重要保障，也是司法机关以及其他非司法机关开展监督管理工作时必须遵循的行动指南。而且，在此之前，M省党委政法委已经于2014年会同省纪委、省委组织部制定出台了《关于党政机关及其领导干部支持司法机关依法独立公正行使职权的规定》。这也正是M省L市纪委联合党委政法委、党委组织部组成联合调查组，进而对举报事项进行调查核实的基本工作依据。毫无疑问，上述规范性文件的先后出台与实施，就在该项工作领域构成了一套较为全面、较为完整的制度体系。

然而，在贯彻落实这一系列文件的过程中，部分审判人员甚至领导干部由于学习不够深入，理解不够透彻，对“支持”“干预”“监督”和“过问”这些概念的理解和认识存在着偏差。而有些人也趁混作乱，认为“支持”就是“不干预”,“不干预”就是“不监督”，就是“不过问”；反之，所谓“监督”就是“插手”，所谓“过问”就是“干预”。进而声称，要取消法院内部的审判管理和审判监督，以及法院外部的党委政法委执法监督等监督模式。至于上述案例中举报副院长的那位案件当事人，则是怀揣着推翻原裁判结论的不良动机，此乃趋利避害的本能之举，与是否正确理解中央决策精神无关。

实际上，该案例中法院副院长所实施的审判监督具有充分的司法政策依据。最高人民法院《司法责任意见》明确规定，对于牵涉群体性矛盾纠纷、可能危及社会和谐稳定、具有较大社会影响的重大疑难复杂案件，各级人民法院的院庭长有权要求案件办理人员及时报告案件的进展情况以及最终的评议结果。[25]基于新一轮司法改革基本精神和前述司法政策性规定，再结合当前审判实践中客观存在的突出问题，可以想见，端正思想认识、准确把握改革精神，已成为当务之急。显而易见，不干预决不是不监督，不插手也决不是不过问。法院院庭长以及审判管理机构在法律、政策框架内开展的对审判人员及其审判活动实施的审判管理和审判监督，既不是干预，也不是插手，而是最大的支持，最有力的保障，是实施放权与控权有机统一的具体体现。各级审判机关应该把握好这个界限，实现更高层次的、符合司法规律的审判管理和审判监督。

特别需要注意的是，为了确保审判人员始终能够依法独立公正行使审判权，审判管理权所针对的权力客体，始终不得超出“程序性事项”的特定范围，任何与审判人员事实认定、法律适用等相关的“实体性事项”，均不在审判管理权的权力范围之内。

六审判责任制度是兼顾履职保障与失职问责的制度设计

科学合理的审判责任制度应该让权责之间比例相当、责任保障相互匹配。甚至可以说，只有保障到什么程度，责任才能落实到什么程度。[26]习近平总书记明确指出，“多推有利于增添经济发展动力的改革，多推有利于促进社会公平正义的改革，多推有利于增强人民群众获得感的改革，多推有利于调动广大干部群众积极性的改革”。[27]在新一轮司法改革中，需要一系列能够调动审判人员改革积极性的真招实策，使之成为推进审判责任制度改革的有力保障。具体而言，一是加快审判人员单独职务序列改革。此项改革从源头上解决基层人民法院办案一线法官和审判辅助人员职业发展空间有限、政治待遇不高、职业尊荣感不强的问题。目前全国已基本完成法官等级套改工作，下一步要加快推动员额法官和审判辅助人员单独职务序列落地，着力兑现改革红利。二是尽快落实法院人员工资制度，加大向一线人员倾斜力度，防止搞成“大锅饭”。三是严格保障审判人员履职。在中办、国办2016年联合发布《保护司法人员依法履行法定职责的规定》（下文简称为：“中央《保护依法履职规定》”）后，最高人民法院也于2017年出台《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》（下文简称为：“最高人民法院《保护依法履职办法》”）。各级人民法院应该遵循上述规范性文件，加强对审判人员的人格尊严、人身安全、财产安全、个人隐私的保护，提升其职业尊荣感。

七审判责任制度是兼顾惩戒问责与责任豁免的制度设计

建构与完善审判责任制度，既要建立健全审判问责机制，又要科学构建审判责任豁免机制。决不能以侵害审判独立为代价，将审判责任制度异化为一把高悬于审判人员头顶之上的“达摩克里斯之剑”，否则，其制度的最终实践效果必然是南辕北辙。因此，就追责、惩戒、豁免等相关问题而言，现已有业内人士明确主张，建构审判责任制度，一般还是应该借鉴域外法治国家有关制度设计的基本原理和实践，以“责任的豁免”为基本原则，以“责任的追究”为一般例外。[28]可以说，这种认识是非常有道理的。

八审判责任制度是内部同行评议与外部异体追责并行不悖的制度设计

首先，应当建立违法审判责任追究的同行评议机制。由于刑事、民事、行政案件的专业性，以及案件质量评判标准的复杂性，因此，对于审判人员因其违法审判行为，可能需要承担办案责任的有关情形，应当实行同行评议，避免出现“外行评议内行”的反常现象。其次，为防止有责不追或者滥用追责权等不当现象的发生，应当建立理性的追责程序和符合审判职业特点的惩戒程序。这也正是新一轮司法改革设立法官惩戒委员会的根本初衷。在新一轮司法改革之前，由人大及其常委会负责审判人员的任免，由法院内部的监察部门负责审判人员的惩戒。然而，从基本司法审判规律出发，司法改革的基本方向应该是建构权责独立、内部调查权和决定权相互分离的“惩戒委员会”。

因此，建立健全针对审判人员的惩戒委员会，就成为保障审判责任追究落地生根的重要制度设计。两高《惩戒意见》的核心亮点也就正在于对这一价值追求的及时回应。其中就明确提出要求，设立省级法官、检察官惩戒委员会。[29]就法院系统而言，待条件成熟时，应当分别设立以资深法官为主的“国家级”和“省级”两个层级的法官惩戒委员会。

[1]托克威尔较早提出了这一命题。陈瑞华等国内学者也曾提出类似观点。参见[法]托克威尔：《论美国的民主》（上卷），董国良译，商务印书馆1993年版，第110页；陈瑞华：《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》,《法学研究》2000年第5期。

[2]See J.Locke,The Second Treatise on Government（Peardon,ed.,MacMillan,N.Y.1985）at 9-10.转引自[加拿大]贝弗利·麦克拉克林：《司法问责的源流与机制》，王静译，《中国应用法学》2017年第2期。

[3]张志铭：《法理思考的印记》，中国政法大学出版社2003年版，第425—428页。

[4]参见《人民法院组织法》第29、30、36、37条，《刑事诉讼法》第183、185条，《民事诉讼法》第39条，《行政诉讼法》第68条。

[5]今后可以考虑对审判委员会制度作相应改革，借鉴域外“大法庭”或“满席审判”的做法，以开庭方式“讨论重大或者疑难案件”。参见冯之东《司法体制改革背景下的审判委员会制度》,《时代法学》2016年第1期。

[6]实质独立又称职能独立或者裁判独立，是指法官在司法审判过程中个体的独立，只服从法律和良心，不受外部势力干预。身份独立是指为防止法官受到与其职位有关事项的要挟，国家需要向法官提供其正常履职所必备的任职条件和宽松环境。集体独立是指作为一个整体的司法审判机关在人、财、物等各方面应当独立于行政机关和其他机关，以保护其免受外部管控。内部独立是指应当构建相关机制以排除审判机关内部可能会对法官独立审判存在的影响，诸如来自法院领导、同事或者上级法院的违法请托等不利因素。参见陈瑞华《现代独立审判原则的最低标准》,《中国律师》1996年第3期。

[7]张志铭：《对当下中国审判独立的认识》,《中国应用法学》2017年第1期。

[8]《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

[9]《十一届三中全会公报》明确要求：“检察机关和审判机关要保持应有的独立性”。中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》第“二”项规定，“加强党对司法工作的领导，最重要的一条就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉”。中共十三大也强调“保障司法机关依法独立行使职权”。中共十四大对此予以再次重申。中共十五大在确立“依法治国”基本方略的同时，提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正行使审判权和检察权”的任务，将独立审判列为司法改革的目标，既为审判机关深化改革指明了方向，也为审判独立原则的彻底实现铺就了制度路径。中共十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“加强和改进党对政法工作的领导，支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。中共十七大和十八大持续深入推进司法改革，始终将“确保审判机关依法独立公正行使审判权”放在突出位置，给予特别关注。

[10]《呼格案追责：犯了国法给了家规》，载http: //news.sina.com.cn/zl/2016-02-01/docifxnzanh0508674.shtml，最后访问时间：2017年3月4日。

[11]参见“十八届四中全会《决定》”有关规定。

[12]丁汀：《司法责任，需问责也需激励——访海南省高级法院院长董治良》,《人民日报》2015年6月10日第17版。