三 上海B区养老服务机构投入状况及其评估

资金投入是养老服务机构社会化运作的基本前提，也是养老服务社会化机制确立的保证和基础。长期以来，国内养老服务机构一直由国家和集体包办，由于国家福利投资缺乏，致使许多养老服务机构资金紧张，设备设施简陋，管理水平和服务水平低下，不少养老机构只是在勉强维持。面对这种情况，上海B区在2002年颁发了《上海B区社会办养老机构资金补贴暂行办法》，率先在上海实行养老机构社会化的历程。

1.养老服务机构投资主体多元化格局初步形成

根据“投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、运行机制市场化、服务人员专业化和志愿者参与”的养老机构社会化的总体思路，经过上海B区福利机构的管理部门和众多机构的共同努力，发展至今，在养老服务机构社会化建设中，多方资金投入的机制已经具备雏形（见图1）。

图1 2003～2005年上海B区养老服务机构资金投入情况

从图1中可以看到，目前保证上海B区养老服务机构运作的资金主要由四大部分组成，按数额的多少依次为：机构服务收入、机构自身的投入、政府补贴以及私人投入。当然，还有一小部分个人或团体的捐助，但这部分的投入数额较少且不固定。

2.养老服务机构政府运营补贴效果显现但仍然需要改善

从图1的折线走势中也可以看到，上海B区养老服务机构所有的资金投入在2003～2004年基本上呈平稳态势，而在2004～2005年则有很大的提升或增长，其中，机构投入增加了1070.01万元，服务收入增加了270.93万元，政府补贴增加了62.88万元，而私人投入则增加了39.56万元。上述投入组成中，在2003～2005年，除了私人投入有一个先下降后上升的波动外，其他的部分都呈逐年上升的趋势，其中，政府的补贴2005年比2003年增长了1倍还多。那么，政府补贴的实际效果又如何呢？经过比较研究发现，上海B区政府对养老服务机构的运营补贴，其积极的效果主要体现在以下几个方面。

（1）推动养老服务机构投资主体多元化格局的初步形成。

（2）支持养老服务机构的顺利和正常运营。

B区政府的运营补贴大大地帮助了B区养老服务机构的开办和继续运作，以W新村街道敬老院为例。W新村街道敬老院成立于1993年，2002年由街道对社会进行公开招标，2003年初企业中标后转制为民办非企业，注册资金10万元，自负盈亏。2005年该敬老院的收入来源如表1所示。

表1 2005年W新村街道敬老院收入来源组成

W新村街道敬老院于2003年4月转制至今，收入总计为3126558.8元，支出总计为3164167.79元，收支结余为亏损37608.99元。2003～2005年的资金运营情况如下。

2004年收入871399.68元，支出899229.29元，收支亏损27899.61元；2005年收入966127.33元，支出953185.62元，收支盈余12941.71元；2005年开始扭亏为盈，运营情况良好，收入966127.33元，支出953185.62元，盈余12941.71元（摘自W新村敬老院负责人访谈稿，2006年8月13日）。显然，政府的运营补贴对敬老院的扭亏和盈利起到了较大的作用。

（3）降低养老服务机构的实际运营成本和改善机构服务设施。

研究发现，自B区政府对养老服务机构的运营补贴政策实施以来，仍然有一些不尽如人意之处，主要表现在下列几个方面。

①需要入住养老服务机构的老人的等候现象仍然没有得到根本改善（该问题放入下一部分再详细讨论）；

②养老服务机构对于入住老人所要体现的社会公平等问题依然没有解决（该问题将在“对策”部分加以深入讨论）；

③部分养老服务机构盈余困难。

以C镇敬老院为例，该养老机构于2005年1月正式转制为民办非企业，注册资金10万元，资产总值140万元。2005年转制后，盈余微薄，虽然在2005年初时，入住率始终保持100%。2005年其收入来源如表2所示。

表2 2005年C镇敬老院收入来源组成

2003～2005年该养老机构的资金运营情况如下。

2003年收入60万元，支出59.8万元，收支结余0.2万元；2004年收入62.8元，支出61.09万元，收支结余0.9万元；2005年收入68万元，支出86.8万元，收支亏损18.8万元（其中有20万元用于养老院的装修）。

既然政府已经补贴，为何盈余困难甚至还亏损？W新村敬老院负责人认为：

现在敬老院开办每个床位可以补贴一万元，我们敬老院开办得比较早，这个并没有享受到；现在的话，我们敬老院入住率达到了80%，又有80%以上80岁老人，每年每张床位可以补贴100元，90岁老人每天有一瓶牛奶，这些都享受到了；不过像孤老补贴，这些有时有有时没有，孤老的丧事现在也是我处理，还有就是员工补贴都没有享受到。（摘自W新村敬老院负责人访谈稿，2006年8月13日）

此外，C镇敬老院负责人在访谈中指出：

我们日常要接受市、区、镇民政指导和监督，工作要求比较严格，我们总是尽力应对。但政府对我们的财力支持却还是相对较低的，目前院与院之间是非常不平衡的。……据我所知，私人投资办养老院的，一般都是有钱又有爱心的人。因为这是个投资大、回报低、回收慢的产业。（摘自C镇敬老院负责人访谈稿，2006年7月31日）

概括起来，敬老院开办时期较早、补贴制度执行有漏洞、养老服务机构上级部门相应的支持缺乏，以及养老机构本身所存在的投资大、回收缓慢和回报率较低等特点，这些都是上海B区养老服务机构即便有政府补贴也会出现亏损现象的重要原因。因此，如何评估政府补贴制度的效果，以及更进一步提高政府补贴政策的有效性，仍然有很大的问题迫切需要予以深入的探究和分析。