第四节 政府间流域跨界污染纠纷解决的经济学基础
一、政府行为的外部性
跨界合作（trans-boundary cooperation）是工业化国家治理河流水污染实践研究的中心内容，西方国家把流域管理分为综合管理（comprehensive management）和片断管理（fragmented management），即流域管理（水的自然属性的管理）与区域管理（水的社会属性的管理）。[12]由于区域管理易导致因地方保护主义引起的无法兼顾整个区域利益等弊端，故流域管理是可持续发展理念下水资源管理的发展趋势。但是，基于行政区域对经济、社会的影响以及区域水行政主管部门的双重职责，区域管理仍有其存在和发展的必要。这种跨界污染必然在流域上下游之间产生污染纠纷。其形成动因在于污染发生在本行政辖区内还是辖区外对于地方政府形成不同的激励。污染发生在本行政辖区内，有可能作为提高经济发展的副产品被接受，不存在经济学上的负外部性，地方政府有积极性加以控制。污染发生在本辖区外，污染行为发生地政府缺乏管理的积极性，而受害地区对于污染源没有实施管理的权力。
一个人的行为会对社会或其他人产生影响，而这种影响既不付报酬又得不到报酬，就产生了外部性（Externality）。如果这种影响是积极的、正面的，称正外部性或者外部的经济性；如果影响是消极的、负面的，称负外部性或者外部的不经济性。在存在外部性时，由于行为人在决定行为时并没有考虑其行为的外部效应，仅仅依靠市场调节或者排除外部干预，没有效率，或者说，根据经济学原理，当外部性为零时，市场是有效率的。任何外部性都会导致无效率或者低效率即市场的失灵。由于环境的公共物品属性，如果仅有市场发生作用，作用于环境的行为具有外部性。排污企业向环境排放污染物，不可避免地会对周围的环境产生污染和破坏，在仅有市场机制的情况下，排污企业不会获得激励为污染物支付成本，环境的负外部性或者环境的外部不经济性就产生了。这是环境问题发生的主要途径。环境规制工具的研究主要以经济学的外部性理论为基础。其基本解决原理是将外部性内部化，因为它可以给行为人考虑行为外部影响的激励。[13]在流域跨界纠纷情形下，政府行为也会产生负外部性。
二、负外部性的解决之道
负外部性内部化解决之道分为公共解决之道和私人解决之道。公共解决之道分为管制和庇古税。所谓管制，就是政府可以禁止造成外部性的行为。但在环境污染的情况下，事情就没有这么简单，因为完全禁止排污活动是不可能的，社会要做的不是完全消除污染，而是评价成本和效益，以便决定允许哪些污染和污染水平是多少。政府对外部性的反应也可以是不采取管制，而是以市场为基础的政策向私人提供符合社会效率的激励，如对负外部性活动征税，即庇古税。经济学家更偏好税收方式，因为它对减少污染更有效率。管制要求每个行为人减少相同的污染，但不同行业或企业减少污染的成本存在差异，等量减少并非最有效率的办法。庇古税则规定了污染权的价格，庇古税将污染区分配给减少污染成本最高的人。私人解决之道则以科斯定理为基础。根据科斯定理，如果私人各方可以无成本地就资源配置进行协商，就可以自己解决外部性问题。外部效应往往不是一方侵害另一方的单向问题，而是具有相互性。在没有明确一方是否有污染排放权的情况下就对它征收污染税，是不严肃的事情。因为，在一方拥有排放权时，要限制污染排放，不是向排污方征税，而是潜在受害者向排污方“赎买”。
科斯认为，外部性源于产权界定不清楚，无法确定谁应该为外部性承担后果或报酬。在其论文《社会成本问题》中，科斯从环境污染问题入手，质疑庇古税理论，他认为衡量污染的货币化损失非常困难，对控制污染的成本观测和估计也非常困难。于是，确定税收标准时所需要的信息难以获得。科斯的方法是，在产权明晰的前提下进行市场交易，使污染者和受害者通过自愿的谈判和交易实现外部性内部化。[14]具体思路是或者由对环境没有权利的排污者向对环境有权利的受害者购买权利，或者由对环境没有权利的受害者向对环境有权利的排污者购买权利。最后的谈判结果不论是否成交，总是有效率的。不过科斯定理的约束条件有两个：产权明晰、交易成本为零或者很低。在环境领域，产权并不总是明晰的。原因在于，有些环境要素的产权根本就不可能界定，譬如说大气。低廉的交易成本在污染受害者人数比较少时，或许能够成立。如果受害者人数众多，则达成有效协议特别困难，因为协调每个人的代价高昂。[15]不过这种弊端在流域污染问题上并非不可克服。水质可以作为界定产权的依据，上下游之间政府数量不会太多。
克服流域水资源配置使用之负外部性，无法回避流域内的各地方政府的“理性人”（Rational man）的角色。单个理性人未必会导致集体的理性结果。通常将环境问题比作“公地悲剧”。另一个模型囚徒困境博弈是对“公地悲剧”的形式化。根据该模型，警察对两个囚徒的犯罪行为缺乏足够证据加以指证。囚徒中只要有一人认罪，就能确认罪名成立。警察为获得口供，将这两名罪犯也即博弈双方分别关押以防止其串供，并分别向其说明处境和面临的选择：若仅有一人认罪，坦白者无罪释放，另一人将被判八年徒刑；若两人都认罪，则各判五年徒刑；两人均不认罪，因警察缺乏证据，则均会被处以妨碍公务罪而各判一年徒刑。据此，对于博弈双方而言，共同坦白会造成最坏的结果（共需被判十年），但是由于信息不对称以及机会主义的考虑，两个囚徒往往选择坦白即背叛对方。美国政治学家阿克塞尔罗德（R.Axelrod）对囚徒困境博弈模型做了博弈频度的改进，进而得出了效果截然不同的反复博弈模型：如果这个博弈是多次重复的，他们就会开始形成小型的合作关系，都选择不认罪。而一旦建立了这样的机制，相互合作的个体就能生存下去。[16]存在自身利益诉求的流域政府相互间围绕负外部性展开的博弈并非一次性囚徒博弈，因此完全可能实现一种比较稳固的合作，并且主要依靠流域之内政府间横向协调机制的制度性力量来维系。稳固合作的前提是双方地位平等或者都握有进行博弈的筹码，但在自然条件上处于下游的政府手中并没有博弈的筹码，这导致重复博弈模型无法适用。不过，如果对流域排污进行确权并以强制性的程序如司法进行保障，下游就握有博弈筹码，有助于形成上下游之间的横向协调合作。由于地位毗邻的状态无法改变从而形成重复博弈的前提，一次协商可以解决多次纠纷，有利于促成双方达成协议。
不仅如此，由于可以长期或相对稳定地存续于流域区，“稳定单位更易于记录和监视，并且它们不在多个位置流动，资源用户能够更易于对公共池塘资源提出解决办法，并从中获益”[17]。调动地方政府解决问题的积极性，也可以充分利用地方政府的信息和经验解决纠纷。此外，还有一个因素，就是上级政府在其中的作用。我国作为中央集权的单一制国家，水资源属于国家所有而非地方政府所有，使得上级政府的干预具有法律依据。
从经济学角度来说，产权明晰可以解决责任问题，为产权侵害造成纠纷提供事后解决的依据。明晰产权可以经由上级政府确定边界断面水质标准，当然也可以以双方协商谈判为主，或者两种机制混合使用；确定边界断面水质，剩下的就是对超过断面水质的责任的追究。如果事先没有确定断面水质，纠纷的解决就不是对事先确定的产权进行保护，而是确定产权的谈判过程。无论流域水资源的产权事前还是事后确定，都需要设立为保护产权的制度安排，纠纷解决机制就是这样的制度安排。
[1] 王勇著：《政府间横向协调机制研究——跨省流域治理的公共管理视界》，中国社会科学出版社2010年版，第7—8页。
[2] 张伟国著：《流域公共治理的公法学研究》，中国水利电力出版社2013年版，第25页。
[3] 《2015中国环境状况公报》，http://www.mep.gov.cn/hjzl/zghjzkgb/lnzghjzkgb/201606/P0201606 02333160471955.pdf，最后访问时间：2017年3月13日。
[4] 曾文慧著：《越界水污染规制——对中国跨行政区流域污染的考察》，复旦大学出版社2007年版，第218页。
[5] 吕忠梅等著：《长江流域水资源保护立法研究》，武汉大学出版社2006年版，第45页。
[6] 中国21世纪议程管理中心编著：《国际水资源管理经验及借鉴》，社会科学文献出版社2011年版，第195—196页。
[7] 赵来军著：《我国流域跨界水污染纠纷协调机制研究——以淮河流域为例》，复旦大学出版社2007年版，第15页。
[8] 王勇著：《政府间横向协调机制研究——跨省流域治理的公共管理视界》，中国社会科学出版社2010年版，第11页。
[9] 《环保总局公布6起督办案件》，http://news.sina.com.cn/c/2006-09-02/02479915185s.shtml，最后访问时间：2009年3月19日。
[10] 《河南民权含砷毒水调查：环境监察大队被架空》，http://env.people.com.cn/GB/106985/9012476.html，最后访问时间：2015年10月13日。
[11] [加拿大]布鲁斯·米切尔著：《资源与环境管理》，蔡云龙、李燕琴、后立胜、宋志清等译，商务印书馆2004年版，第425—426页。
[12] 施祖麟、毕亮亮：《我国跨行政区河流治理管理机制的研究——以江浙边界水污染治理为例》，载《中国人口·资源与环境》2007年第3期。
[13] [美]曼昆著：《经济学基础》，梁小民译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第214页。
[14] 曾文慧著：《越界水污染规制——对中国跨行政区流域污染的考察》，复旦大学出版社2007年版，第185页。
[15] 胡静著：《环境法的正当性与制度选择》，知识产权出版社2009年版，第35页。
[16] [美]罗伯特·阿克塞尔罗德著：《对策中的制胜之道：合作的进化》，吴坚忠译，上海人民出版社1996年版，第10页。
[17] [美]迈克尔·麦金尼斯著：《多中心治道与发展》，毛寿龙泽，上海三联书店2000年版，第155页。