第六章 2013年我国行政执法制度与实践的发展

行政执法是行政机关及其人员对法律规范的贯彻、执行行为，是法律实施的重要途径和方式，也是法治政府建设的核心内容。党的十八大报告指出，要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”。2013年，我国各级政府深入贯彻落实党的十八大精神和《全面推进依法行政实施纲要》的规定，在深化行政执法体制、机制改革方面取得了一定的成效，执法的规范化程度得到加强，执法的质量和水平得到提升，法治政府建设呈现出一些新变化、新发展和新局面。

一、行政执法体制改革的深入开展

行政执法体制是对行政执法机关各自权限及相互关系的统称，是组织行政执法活动的体系和制度。行政执法体制是行政执法符合法治原则的制度性、机制性保障，决定了行政执法的运行机制、权力配置关系及未来发展方向。因此，要提高法治政府的建设水平，首先必须要建立起一套以人为本、权责分明、运转高效的行政执法体制。

就目前我国的执法现状来看，多头执法、职权交叉、各自为政等执法权配置不合理的问题，仍旧是行政执法体制中存在的突出问题。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。围绕这个总目标，《在中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要深化行政执法体制改革，建立“权责统一、权威高效的行政执法体制”，并将“推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题”确立为深化行政执法体制改革的重点。

围绕全面推进依法行政、加快法治政府建设的实际需要，并结合十八届三中全会《决定》的具体要求，2013年各级政府都将深化行政执法体制改革作为一项重要而紧迫的任务来抓，并在整合执法资源、重新调整和规范行政权责、深入推进综合执法等方面做了大量工作。

（一）综合执法的规范化水平提升

推进综合执法是解决多头执法、重复执法、执法扰民与执法队伍膨胀等问题的关键举措。我国的综合行政执法实践始于地方，国家立法仅提出原则性要求，因此，综合行政执法在制度化、规范化方面的建设还有赖于地方立法。2013年，不少地方都出台了与综合行政执法有关的地方性法规和地方政府规章（见表1），为明确综合执法机构的职责权限、规范综合执法行为提供了必要的法律依据。

在城市管理综合执法领域，四川省、昆明市、深圳市先后制定地方性法规，着力理顺城管行政执法体制，提高城管行政执法效能。四川省制定的《城市管理综合行政执法条例》对城管综合行政执法部门的法律地位、执法职责、执法规范、执法监督及保障等作了具体规定。昆明市制定的《城市管理综合行政执法条例》除明确城管执法部门的权限、执法措施及法律责任外，还对执法协作问题进行了专门规定，要求建立城管综合行政执法部门与有关行政管理部门之间的信息共享和执法联动机制。深圳市出台的《经济特区城市管理综合执法条例》则在明确城管执法部门聘请的辅助执法人员的职责权限和规定公安机关对城管执法部门的协助、配合等方面进行了制度创新。

在农业综合执法领域，根据农业部关于在全国农业系统组织内开展综合执法专项督查工作的通知要求，许多省市纷纷出台规范性文件，对深入推进农业综合执法作出具体安排，着力加强农业综合执法机构的执法能力，提高农业综合执法的规范化水平。例如，黑龙江省农业委员会专门制定了《2013年黑龙江省农业综合执法工作方案》，明确以农业投入品、农机、渔政、农产品质量安全、农民负担等为执法重点，并对加强农业综合执法检查、督查，强化农业行政审批的管理，开展农资及农产品质量专项检测等具体执法工作作出部署，继而提出要“按照农业部农业综合执法规范化建设‘五有’要求和《黑龙江省农业行政综合执法规范化建设考核办法》规定，加快推进农业综合执法体系规范化建设的进程，努力实现机构法定化、队伍专职化、管理制度化、手段现代化”等工作要求。上海市农业委员会出台的《关于推进本市农业综合执法规范化建设的实施意见》对规范执法机构设置、强化执法保障、完善规章制度、规范执法行为等作了明确规定，并要求建立健全农业综合执法示范窗口创建评比制度和市级农业行政综合执法联席会议制度，力求进一步理顺市和区县农业执法机构的关系，形成“在重大案件办理、业务培训与指导、专项工作协调、信息与统计数据报送等方面上下贯通、左右协调的农业综合执法体系”。

（二）综合执法机制创新

综合执法实践经过近十年来的不断探索，经历了“由点到面、逐步推开”的发展历程。如今，综合行政执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到农业、渔政、交通、文化、建设、安全生产、环境保护等诸多领域。各地方也在积极探索综合行政执法的新模式，以促进执法资源的集中，优化政府的职能配置。2013年，一些地方结合大部门制改革，积极探索对跨领域、跨部门的执法力量进行整合。例如，2013年12月，上海市浦东新区成立了市场监督管理局，将原先工商、质检、食药监部门的相关职能“三合一”地整合起来，对食品安全实现生产、流通、消费的全过程监管。该综合行政执法机构的设立不仅为探索大市场的审执机制提供了有利平台，也打破了行政监管的分段而治，促使各行政执法力量之间实现“无缝衔接”。

一些地方的行政执法部门则十分注重对部门内部的执法资源进行优化、整合，通过完善部门内部的综合执法机制，实现执法服务的高效便民。例如，广州市工商局通过推动12315综合行政执法体系的建立，开创了将日常监管、专项整治与长效机制建设相结合的消费维权工作新局面。一方面，广州市工商局联合市消费者委员会通过调整科室职能、人员配置等措施，不断充实12315热线受理员队伍；另一方面，与电信公司合作开设了话务分理平台，让12315指挥中心的工作人员能把精力从接听热线工作转移到案件分流督办、汇总统计分析等工作中来。这样既提高了热线接通率，也保证了工作人员转办案件的质量。截至2013年10月，广州市工商局利用话务分理平台共接听来电30余万个，12315热线日平均接通率达97%，一套“覆盖城乡、方便群众、处理及时、高效务实”的12315综合行政执法体系和社会监督网络正初步形成。

（三）基层执法力量加强

我国各级行政执法机关的力量不均匀，基层执法机关尤其是乡镇一级执法机关的执法力量薄弱、能力不足，是造成基层执法权责脱节、执法难等一系列问题的根源。而在食品药品、质监、安全生产、劳动保障等执法领域，随着执法事项日趋多样化、复杂化，基层执法力量不足的现象更显突出。因而，减少行政执法层级、充实基层执法力量是我国行政执法体制改革必须遵循的方向和目标。

2013年4月，国务院出台了《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，明确将“健全基层管理体系”作为推进地方食品药品监督管理体制改革的重要任务之一。根据《意见》的要求，县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构；要着力推进食品药品监管工作关口前移、重心下移，加快形成食品药品监管横向到边、纵向到底的工作体系；要充实基层监管力量，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白；在农村和城镇社区要设立食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出，要“减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量”。

根据国务院关于食品安全工作的统一部署，商务部在《2013年商务系统食品安全工作要点》中提出要在2013年年底前实现食品安全商务执法“地级市全覆盖和县级覆盖30%”的工作目标，同时配合相关部门深入开展食品安全专项整治工作，加大了基层执法队伍的建设力度。各地也结合中央的要求和十八届三中全会的精神，着力将执法力量下移至基层，不断扩充基层执法队伍和执法人员的数量，增加对基层执法的经费及物质保障。例如，上海市在改革食品药品监管体制过程中，就将落实基层食药安全工作责任、建立健全基层执法网络作为改革工作的重点，积极推动监管体制由原来的“橄榄形”向“金字塔形”过渡。截至2013年年底，上海市已在8个郊区（县）所有街镇成立了106个街镇食品药品监督管理所，在8个中心城区成立了43个区域食品药品监督管理所，共划转和下沉基层执法人员1722人，使市、区县、街镇三级执法力量形成了10∶25∶65的“金字塔”结构，极大提升了基层执法的力量和管理力度。

此外，浙江宁波、青海海东等市人民政府还专门出台规范性文件，对推进县（市）区权力下放、扩大乡镇行政执法权限等事项作出了具体规定。其中，宁波市政府在《关于扩大中心镇行政执法权限的决定》中要求“以简政放权、转变职能、理顺关系为重点，增强中心镇的经济社会管理能力和公共服务能力”，要求县级人民政府及有关部门“根据中心镇经济社会发展需要，通过依法交办、委托的方式，将其在产业发展、项目投资、规划建设、安全生产、环境资源、市场监管、社会保障、民生事业等管理领域的行政许可权、非行政许可审批权、行政处罚权、日常监督管理权等行政执法权下放，由中心镇人民政府及其有关事业组织具体承办”。青海省海东市政府则在《加强和规范乡镇政府行政执法工作的指导意见》中，明确赋予乡镇政府在教育、农业、国土资源、林业行政管理等方面的14项具体执法职责，同时清理、界定了乡镇政府在乡村公路、流动人口管理等方面的10项依法履行协助执法的义务，并规定以各乡镇司法所为基础，建立乡镇行政执法机构，确定相对稳定的基层执法人员。

二、行政执法方式的创新

行政执法方式是执法权行使的外在表现形态。在行政执法的过程中，选择适当、有效的行政执法方式对于实现执法目的而言具有重要意义。过去，我国的行政执法以行政处罚、行政许可、行政强制等手段为主，形式单一且多以强制性为后盾，管制特点明显。近年来，受行政民主化浪潮的影响，政府管理模式开始由“管理型”向“服务型”转变，而行政执法方式的变革也成为法治政府建设的一个重要内容。党的十八大报告指出，要创新行政管理方式，提高政府的公信力与执行力。根据十八大报告的精神，2013年我国各级行政执法机关普遍重视执法方式创新的问题，积极推动执法方式、方法的改革及完善，努力实现执法效果和执法目的的有机统一。

积极探索柔性执法方式的运用，变强制执法为刚柔并济是执法方式创新的主要方面。柔性执法是一种倡导“理性、合作、非强制性”的执法模式，其实现主要是“以相对方的心理与意识的认同为前提，是通过利益诱导、道理说服以及依靠政府的威信赢得服从”。柔性执法方式的运用有助于统合执法行为各方主体的资源及智识，减少执法摩擦，提高执法的公信力和公正性，进而提升政府执法的质量和水平。

2013年，许多地方政府都将行政指导、行政合同等非强制性执法方式的运用作为创新社会管理、推进依法行政的重要举措来抓，通过将前端柔性执法与后端监管、处罚等相结合，推进公正文明执法。例如，江苏省镇江市从2013年年初起，就通过召开“全市法治政府建设暨推行行政指导工作会议”，对行政指导工作从部署推进、全面实施、总结交流、考核验收四个阶段进行了全面部署；同时，以会代训、交流学习了先行先试单位好的经验做法，组织观看了行政指导纪录宣传片。之后，该市又组织了8次行政指导工作业务培训班，对全市六百余名业务骨干进行了培训，并多次上门指导，有序推进了行政指导工作的开展。至2013年9月底，该市48个市级行政机关共实施行政指导36395件，通过推行行政指导工作，不仅增强了当地政府的服务发展理念，也使政企关系、政民关系变得更加和谐。

2013年，有关行政指导等柔性执法方式的制度化、规范化建设也得到了加强。例如，2013年1月，国家工商行政管理总局围绕行政指导工作的开展，专门制定了《工商行政管理机关行政指导工作规则》，要求各级工商机关要从坚持开拓创新、深化效能建设的高度，充分认识深入推进行政指导的重要意义，并结合本地实际，进一步推进和规范行政指导工作。该《工作规则》分为“总则”、“实施主体与适用范围”、“实施程序”、“监督检查”和“附则”五章共28条，对行政指导的定义，实施行政指导的基本原则，行政指导的实施主体、职能分工，以及行政指导的适用情形、程序和监督等内容进行了规定，并提出建立健全行政指导工作激励机制的要求。

此外，许多省市都在当地政府制定的《法治政府建设规划》（如南通市）或《年度依法行政工作要点》（如贵州省）中，对创新行政执法方式、总结推广柔性执法等提出原则性要求。一些地方（如辽宁省、福建省）则通过出台《关于规范行政执法推进法治政府建设的意见》，明确提出要实行指导式、分步式、全程说理式行政执法，促进行政执法关系的和谐、文明发展。还有一些地方政府（如无锡市、镇江市、淮安市）也专门出台了《关于推进行政指导工作的意见》，要求各执法部门认真抓好行政指导的各项具体工作，努力以柔性、非强制性方式推进行政监督管理，以人民群众更易于接受的方式来实现监督管理的目的。

三、行政执法程序的完善

完善行政执法程序是建设法治政府的内在要求。通过程序制度来约束行政执法权的行使，不仅能有效减少行政偏差、确保行政效率，还能强化对相对人权益的保护，增强行政执法的正当性基础。近年来，党和国家高度重视执法程序的建设问题，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》（2004年）、《关于加强市县政府依法行政的决定》（2008年）以及《关于加强法治政府建设的意见》（2010年）中，都对健全行政执法程序提出了一系列的制度建设要求。

2013年，国家继续推进行政执法程序的完善工作。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就要求把“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权”作为深化行政执法改革、推进法治中国建设的重要抓手，大力推进。各级行政机关也按照中央的精神，在加强程序制度建设、完善执法程序、细化执法流程等方面下功夫，不断精简优化执法环节、公开透明执法程序，努力促使执法程序正义与结果正义的实现。

（一）规范执法自由裁量权

2013年，中央和地方都有专门规范行政执法自由裁量权的规章及其他规范性文件出台。

在中央层面，主要包括国家食品药品监督管理总局制定的《药品和医疗器械行政处罚裁量适用规则》（2013年1月1日起实施）和财政部制定的《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》（2013年2月1日起实施）。这两部规范都是针对行政处罚自由裁量权的行使，着力解决食品药品监管部门和财政部门在行使处罚裁量权时所可能遭遇到的问题，通过对处罚裁量行为予以规范和细化，防止有关部门滥用行政处罚自由裁量权。其中，国家食药监局出台的《药品和医疗器械行政处罚裁量适用规则》不仅对实施行政处罚前的证据收集制度、集体讨论制度、听取当事人陈述与申辩制度以及说明理由制度等程序性规则作出了明确规定，还对行政处罚裁量等级的划分（如“一般处罚”的界定、“从重处罚”与“情节严重”的区分）等执法实践中易混淆的实体问题进行了厘清和界分；财政部出台的《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》则是在相关法律、法规、规章规定的范围内，对行政处罚裁量权的适用范围、裁量程序、裁量等级的划分以及财政违法行为的违法程度认定等进行了细化，并对财政部门行使行政处罚裁量权过程中存在的一些普遍性问题，如对并处行政处罚的处理，对当事人同时具有多项财政违法行为的处理，以及出现法律冲突时法律适用等问题进行了规定。

在地方层面，则有甘肃、青海、吉林、山东等4个省和邯郸、长春等市先后颁布、施行了有关规范行政处罚自由裁量权的地方政府规章。其中，甘肃省政府出台的《规范行政处罚自由裁量权规定》和青海、吉林、山东等省政府出台的《规范行政处罚裁量权办法》都对执法机关制定行政处罚裁量基准的原则、内容及程序作了具体规定，并对完善典型案例指导、行政处罚案卷评查、执法检查、考核评议以及责任追究等制度建设提出了要求。邯郸市政府出台的《规范行政处罚自由裁量权若干规定》和长春市政府出台的《规范行政处罚自由裁量权实施办法》则在规定了行政处罚自由裁量权行使的原则、程序及监督等内容基础上，对裁量基准制定过程中的一些具体问题，如罚款数额的确定、对同一违法行为涉及多种处罚种类的处理等作了更加细化的规定。此外，许多省市的食品药品监管部门、质监部门、环保部门、税务部门，以及农业、林业、交通、公安、住建、物价等领域的执法部门纷纷出台了有关规范执法裁量行为的规范性文件，对进一步完善自由裁量基准，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等行政执法行为作出了明确规定（见表2）。

（二）公布行政权力清单

2013年，不少地方都积极推行权力清单公开制度。各地方政府结合对行政执法部门的职权清理工作，通过明确各执法部门的主体资格、权力边界，进而形成权力清单，向社会公布。例如，广州市政府从2013年4月起，就明确提出要按照“全面清权、依法确权、科学配权、压缩限权、公开示权、监督制权”的要求规范行政权力的公开运行，并制定了《广州市规范行政权力公开运行总体方案》和权力清理、权力公开、权力监督3个具体工作方案。按照工作方案的部署，在经过几个月的职权清理工作后，广州市政府于2013年11月21日通过市政府门户网站等渠道向社会公布了政府“权力清单”，将涵盖广州市48个行政单位、共计3705项（包括行政审批387项、行政处罚3138项、行政强制63项、行政征收5项、行政裁决1项、行政给付2项、行政检查28项、其他行政事项81项）的市一级行政职权事项正式上线，接受社会监督。广州市政府的这一举措，不仅有效促进了行政执法权的公开、透明运行，也使公民的知情权、监督权得到了切实、有效的保障。

四、行政执法队伍建设的加强

“徒法不足以自行”，行政执法目的的实现必须倚赖于执法人员的能动作用。因而，行政执法人员的素质、作风及能力将直接影响行政执法的效果。近年来，随着法治建设的不断推进，新形势下社会管理实践的需要和行政执法领域的扩展都对行政执法人员的执法能力及水平提出了更高要求。加强行政执法队伍建设，努力打造一支作风优良、素质过硬的行政执法队伍，也成为提高政府依法行政能力、加快法治政府建设的关键环节。

2013年，各级行政机关大多以完善制度建设为抓手，通过制定与执法监督、考核，执法工作规范以及内部人事管理等有关的行政规范性文件，强化对执法人员的工作作风、资格条件及监督等环节的管理。例如，2013年10月，为强化旅游执法工作，推进旅游质监执法机构的正规化、制度化发展，国家旅游局专门制定了《旅游质监执法机构和队伍建设指南（试行）》，对加强旅游执法队伍建设、加大旅游执法经费和设施投入力度等作了原则性规定；同时，要求各级旅游执法机构要对照各自旅游执法工作、机构建设重视程度，机构性质、人员编制、办公条件、经费及执法工作设备实施等方面的工作情况进行自评打分上报，上级旅游质监执法机构予以指导；国家旅游局质监所对于得分高的市、县级旅游质监执法机构，采取公示或印发文件等方式进行通报表彰。

一些地方政府则通过完善对执法人员的资格审核制度，确保执法队伍的业务水平和工作能力。例如，2013年5月，针对饱受争议及诟病的“临时工”执法问题，南京市政府出台《关于严格规范市级机关和事业单位编外人员管理的意见》，要求机关公务员岗位以及行政执法、涉密岗位，一律不得使用编外人员；现有编制内人员能够保证工作正常开展的，一律不得使用编外人员；市级机关和事业单位需要聘用编外人员的，须经申报审核通过后才能进行公开招聘，且招聘编外人员的总数原则上不得超出该机关行政编制的10%。同时，按照《意见》的要求，南京市各行政机关和事业单位还对已有编外人员进行了重新审核及登记，对已实行劳动合同制管理、且劳动合同期满后不适应岗位要求或超范围使用的人员依法终止了合同，对未订立劳动合同或不符合聘用标准的人员则予以清退。

此外，各级行政机关普遍采用开展法律培训、组织法制讲座、举办依法行政专题研讨班等形式，加大对执法人员的培训力度，努力提升其依法行政的能力和水平。例如，2013年，西安市政府精心研究学法课题，细致遴选授课老师，制定了《西安市人民政府常务会议2013年学法计划》，全年共组织市政府常务会议法制学习6次，市长、副市长、秘书长、副秘书长、各委办局及区县负责人720余人次参加了学习，在全市行政系统形成了良好的示范带动效应；同时，西安市政府于2013年5月、10月间分别举办了5期处级领导干部、全市政府法制机构负责人依法行政培训班和3期全市政府法制工作人员实务培训班，559名处级领导干部、76名法制机构负责人和196名政府法制工作人员先后参加了培训，全面提升了依法行政的实务水平。

五、结语

总体而言，2013年我国各级政府在行政执法领域取得了比较可喜的成绩，特别是在推进综合执法、完善行政执法程序、加强行政执法监督等方面做了大量工作，产生了良好的社会效果。但我们也应当看到，目前在行政执法领域，执法不规范、执法权配置不合理、怠于执法、选择性执法等问题仍旧突出。因而，需要在认真总结经验的基础上，继续深化行政执法体制、机制的改革，完善相关的配套制度（如执法信息共享、公务协助、行刑对接等），推动法治政府建设。