第九章 行政法制监督主体

第一节 行政法制监督概述

一、行政法制监督的概念

行政法制监督是指国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关及国家机关系统外部的个人、组织依法对行政主体及国家公务员、其他行政执法组织和执法人员行使行政职权行为和遵纪守法行为的监督。

行政法制监督的主体是国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关以及国家机关系统外部的个人、组织（即行政管理法律关系中的行政相对人）。国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关作为行政法制监督主体，能对监督对象采取直接产生法律效力的监督措施，如撤销行政行为、处罚违法违纪的公务员等。国家机关系统外部的个人、组织作为行政法制监督主体，不能对监督对象作出直接产生法律效力的监督行为，而只能通过批评、建议或申诉、控告、检举等方式向有权国家机关反映，或通过舆论机构揭露、曝光，引起有权国家机关注意，使之采取能产生法律效力的措施，以实现对监督对象的监督。

行政法制监督的对象是行政主体及国家公务员、其他行使有关公权力的组织和人员。在行政法制监督法律关系中，一方是监督主体，一方是监督对象，监督对象首先是行政主体，即行政机关、法律法规授权的组织和其他社会公权力组织，其次是国家公务员，再次是其他行使有关公权力的组织的人员。“其他行使有关公权力的组织的人员”是指行政机关委托的组织，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织中行使被授予、被委托的一定公权力的人员。国家公务员在行政管理法律关系中只是行政主体的代表，在行政管理中代表行政主体行使行政职权，但在行政法制监督法律关系中，却可与行政主体并列，成为独立的监督对象，特别是在行政监察中，国家公务员是最主要的监督对象。行政机关委托的组织在行政管理法律关系中不是行政主体，但在行政法制监督法律关系中，却可与行政主体并列，成为独立的监督对象。法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织以及行政机关委托的组织中行使被授予、被委托的一定公权力的人员在行政法制监督法律关系中同样是独立的监督对象，行政法制监督主体对其行使相应公权力的行为同样可实施监督。

行政法制监督的主要内容是行政主体行使行政职权的行为和国家公务员遵纪守法的行为。对行政主体依法行使职权行为的监督主要是对行政行为合法性的监督，合理性监督和效率监督不是行政法制监督的主要任务。对国家公务员的监督包括“纪”和“法”两个方面，在现代社会，公务员的“纪”通常也都由公务员法加以明确规定。因此，对公务员的监督也可以归结为对其守法的监督；整个行政法制监督则可归结为对行政主体及国家公务员依法、守法的监督。

二、行政法制监督与行政监督的区别和联系

（一）行政法制监督与行政监督的区别

1．监督对象不同。行政法制监督与行政监督最重要的区别是二者监督的对象不同，前者监督的对象是行政主体，国家公务员，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织以及行政机关委托的组织中行使被授予、被委托的一定公权力的人员；后者监督的对象是行政相对人。

2．监督主体不同。行政法制监督的主体是国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关以及国家机关系统外部的个人、组织；而行政监督的主体则正是作为行政法制监督对象的行政主体。

3．监督内容不同。行政法制监督主要是对行政主体行为合法性的监督和对公务员遵纪守法的监督；而行政监督主要是对行政相对人遵守法律和履行行政法上义务的监督。

4．监督方式不同。行政法制监督主要采取权力机关审查、调查、质询、司法审查、行政监察、审计、舆论监督等方式；而行政监督主要采取检查、检验、登记、统计、查验、鉴定等方式。

（二）行政法制监督与行政监督的联系

1．两种监督的总目标相同。无论是行政法制监督还是行政监督，其监督的出发点都是为了维护和保障行政法治，维护和保障人权，维护和保障行政管理秩序，以在行政领域实现民主、公正和提高效率的总目标。

2．两种监督主体有部分交叉。行政法制的监督主体包括专门行政监督机关，如监察机关、审计机关，实际上还包括一般行政机关。而这些行政机关同时也是行政监督的主体。特别是审计监督，它同时对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及国有金融机构和企事业组织的财务收支进行监督，前者为行政法制监督，后者为行政监督。

3．两种监督有时相互结合进行。行政法制监督和行政监督是两种性质不同的监督，但这两种监督有时相互结合进行。例如，有关国家机关联合进行的执法大检查，既检查相对人遵守法律和履行行政义务的情况，也同时检查行政主体及其工作人员执法和廉政、勤政的情况。个别国家机关进行的单项法律检查，有时也同时包括对行政主体执法情况和对行政相对人守法情况的检查。行政法制监督和行政监督在一定条件下同时进行更有利于提高监督效率。