1　基于效用导向的总体规划问题分析

规划编以致用、用以求善。“效用”一词，分拆理解就是“功效”和“作用”。规划效用好，不仅有过程含义（规划能用、好用），而且有结果含义（实施效果好）。显然，规划效用的分析不能脱离使用主体。在我国城镇体系规划—总体规划—详细规划的体系架构中，规划意图分级传递、层层落实，城市总体规划是其中承上启下的重要一环。在政府行政垂直事权划分的前提下，针对不同政府主体，其效用体现在以下三方面：①上级政府的宏观调控依据：落实上级政府对城市的发展要求并作为日后监管的依据；②本级政府的空间综合部署：本级政府统一思想、综合城市发展和建设各项部署的工具；③下级政府的分层落实依据：指导下级政府和各个部门编制下一层次规划，下达发展任务和管理要求（图1）。围绕这一效用机制，对照规划实践，最核心的问题在于以下两点。

图1　不同层级政府对于总体规划的用途划分

1.1　规划事权和编制内容以及审批程序不统一

规划建设事务主要还是地方政府事权，上级政府起到指导和监管的作用，这就意味着上级政府不能（其实也不用）完全干预地方政府编制的总体规划内容。而现行做法是纲要审查、成果审批，什么都管，审批重点不清晰，加之多个部门的利益杯葛其中，拖长了审批周期，而且如何通过批复的总体规划成果对下进行监督管理并不清晰。再者，总体规划中的强制性内容调整需上级政府同意，而强制性内容中又往往包括纯粹的地方性事务（试想深圳某个公共设施用地调整需要国务院批准调整深圳城市总体规划），这种做法不仅欠缺操作性，而且也无形加重了总体规划编制和修改的程序成本。由此带来的结果就是地方政府为避免烦琐，将总体规划内容形式化。

1.2　总体规划的内容体系和实施要求不对应

在我国的规划法规体系中，“规划的实施”是一个广义的概念，包括了城乡开发建设、城市更新、空间资源保护、下层级规划落实和规划许可管理等内容。总体规划由于其宏观性和战略性，很难直接指导具体的建设行为，其实施应当体现在谋划发展空间、作为下层次规划编制依据和指导具体空间政策制定等方面。而目前总体规划内容繁复，面面俱到，真正可供“实施”的内容却不多。例如，表达偏重技术性、蓝图式，没有突出在宏观层次具有控制性的具体需要操作和落实的内容；强制性内容不强制，引导性内容难引导，部分内容（例如建设用地布局）过于僵化，欠缺面向操作的弹性；仅重视用地、设施等静态布局，欠缺对城市空间管理政策的安排，相关部门和下级政府不知道要根据城市总体规划做什么；等等。这样的总体规划内容，再加之欠缺后续一整套的动态实施机制，势必难以被奉为“综合部署”和“管理依据”，并由此导致其严肃性和公共政策地位大大下降（陈为邦，2012）。