3　城乡规划的可能作为

城乡规划是引导和调控城乡发展的重要手段。面对当前区域城乡发展面临的生态环境危机及转型发展的新要求，如何充分发挥规划的关键作用，利用科学、合理、前瞻性的城乡规划积极促进区域可持续发展成为学界研究的热点。本文从城乡规划的角度，提出整治和改善区域生态环境的可能切入点和着力点。

3.1　全域需求管理

以2030年区域环境空气质量达标为控制指标，最大限度实现资源高效利用、能源结构调整、产业结构调整、倒逼合理发展规模，进而实现全域的需求管理。

（1）资源高效利用

从节水、节地、节材、节能等方面入手，全面提高水资源利用率、废弃物无害化处理率、再生资源回收利用率。

节水方面，积极开发非传统水资源，如雨洪利用、海水淡化、人工增雨等，增加城市可用水资源量；完善水价形成机制；提高污水处理和中水循环利用；改善农业灌溉系统，加强农业节水（徐健等，2009）。节地方面，实行严格的土地保护制度，推行集约用地，加快土地的复垦和开发利用。节材方面，加强各行业的原材料消耗管理，提倡再生材料的使用，大力节约包装材料。节能方面，推广清洁、可再生能源的开发和利用。

（2）能源结构调整

区域大量压减燃煤，2017年实现区域煤炭总量负增长，煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下；到2020年，北京市、天津市、河北省煤炭消费总量分别比2012年削减1 400万吨、1 600万吨、6 400万吨。同时，进一步优化能源结构，开发利用新能源，提高清洁能源消费比例，重点推进太阳能、地温能、垃圾发电和风电的开发利用，加快区域风力发电、光伏电站项目建设，联合推进清洁电力联络通道建设，在安全条件下适当发展低温核供热等技术。

（3）产业结构调整

加强区域协作，淘汰落后产能，搬迁污染企业，发展低能耗、高附加值产业，从源头上解决污染问题。提高环保、能耗、安全、质量等标准，倒逼区域产业转型升级。三地联合加强对布局分散、装备水平低、环保设施差的小型工业企业的综合整治，并促进企业技术改造。

（4）其他需求管理措施

减少建筑、餐饮、交通等行业能源消费。具体措施包括：控制建筑总量，实行老旧建筑实施节能改造和新建建筑执行绿建标准；压减餐饮企业规模和能耗；提高区域绿色交通出行比例，全方位控制机动车污染等。

（5）引导合理的发展规模

以资源环境约束城市经济和人口规模，以环境质量制约区域产业与能源结构，减轻由于城市用地扩张和人口膨胀所带来的资源环境问题，探索实现区域人口资源环境、经济社会生态协调发展的有效路径。经测算，大气环境容量、能源承载力和水资源承载力约束下北京市未来人口规模应控制在2 300万人左右。

3.2　资源合理调配

资源合理调配是确立区域发展方向、合理布置生产要素的关键，也是解决经济社会发展与资源供给有限性矛盾的重要措施。在京津冀区域一体化的大背景下，实现水资源、能源的合理配置是区域协同发展的重要突破点。

3.2.1　水资源合理配置

（1）量水发展，用水需求与水资源承载力相适应

严格控制京津冀地区用水总量，以水资源的合理开发利用与保护为前提，合理确定发展的规模、方向和时序，避免盲目发展对地区总体水资源供需平衡产生冲击。转变用水、治水、管水的思路，以水资源的承载力为约束，合理确定城市发展规模、用地规模、人口规模及产业发展方向，协调好社会经济发展与生态环境保护之间的关系。

（2）涵养水源，共同设立水源涵养区

区域统筹规划，共同建设水资源涵养区，联合建立大的水源涵养区，如密云水库、官厅水库，构建养水片区（滦河上游、海河北系上游、海河南系上游）、清水屏障、输水走廊的水源涵养体系。

（3）综合开源，增加可供水资源总量

京津冀地区除了继续促进南水北调、扩大再生水利用外，还需要增加黄河引水、增加雨洪利用、实施海水淡化工程等，多管齐下，进而实现提高水安全、修复水环境、增加水资源的目标，最终构成长江水、黄河水、本地水、再生水以及其他非常规水资源等多水源、多方向供水格局，形成资源充足、布局合理的区域水安全体系。

（4）科学配置，合理调整用水结构和格局

目前，京津冀地区的区内引水工程和区外调水工程多达20余项，形成掠夺式调水的混乱局面，未能根本解决或改善该地区缺水的实际问题。因此，今后需综合考虑区域内各地区的水资源需求，避免多头管水、多头调水、多头用水。统筹水资源调配，对地表水、地下水、外调水及再生水资源实行科学的联合调度，确实保障京津冀地区的水源供应。

3.2.2　能源调配策略

（1）积极引入清洁能源

① 天然气。规划建设陕京三线、陕京四线干线、西气东输五线、俄气线、大唐煤制气以及巴克什营—西沙屯支干线、密云—香河—宝坻支干线、香河—西集支干线等。

② 电力。规划京津冀地区范围内建设北京南、北京东的两座特高压变电站，规划两个南北纵向特高压送电通道，即张北—北京西—石家庄特高压走廊和锡盟—北京东—天津南特高压走廊。打造特高压网络支撑下坚强的“三横三纵”500千伏主网结构。

③ 油品。规划建设天津南疆港—华北石化原油管道，以供给华北地区进口海上原油。规划六条油品输送管道，包括锦郑成品油管道干线、锦郑—石楼分输支线、天津—首都新机场航煤管道、保定—大同—呼和浩特管道、石楼—昌平—顺义成品油管道线、天津—北京成品油管道，保证地区油品供应。

（2）大力开发本地可再生能源

① 风能。充分利用承德地区风能资源，加快建设百万千瓦级风电基地。进一步开展延庆县、门头沟、房山等地区的风能资源详查工作。

② 太阳能。大力推广太阳能光热与建筑结合的开发利用，推动太阳能热水器在新建建筑和原有建筑改造中的规模化应用，加快太阳能热水器在新农村建设中的普及应用。

③ 地热能。有序推进深层地热的开发利用，不断加大浅层地热能的开发利用力度，鼓励地热能与其他能源互补的综合利用，积极稳妥开发利用土壤源热泵，推动发展污水源、再生水源、工业余热热泵，因地制宜、合理开发地下水源热泵。

3.3　环境联防联控

京津冀区域污染一体化倒逼区域环保一体化。环境联防联控应以区域环境容量为依据，以削减污染物排放总量为主线，建立区域污染防治协作机制。

3.3.1　区域大气污染联防联控

由于PM2.5污染存在典型的区域性特征，各区域、城市之间均存在显著的跨界输送规律。北京市、天津市和河北省PM2.5年均浓度受外来源的贡献分别为37%、42%和35%（薛文博等，2014）。因此，当前“各自为战”的大气污染防治管理模式已难以有效解决区域性大气污染问题，而应以京津冀地区为统一体，打破行政区界限，研究建立区域环境合作支撑体系，协同健全完善大气污染防治法规体系和标准体系、环境准入制度、机动车大气污染防治机制以及统一协调管理的工作机制。

（1）优化调整能源结构，推动产业结构升级

京津冀地区应加快发展分布式能源、新能源、可再生能源，逐步降低煤炭消费比重。加强散煤治理，推进煤炭清洁高效利用。同时，以区域大气环境容量、大气污染传输规律为依据，合理确定重点产业发展的规模、结构和布局。淘汰高污染、高耗能产业，积极推动产业结构调整和升级。

（2）严格控制能耗总量，全面减排各项污染

统筹考虑产业、交通、建筑、扬尘等各方面对大气环境质量的影响，全面控制第三产业比例、房屋施工年度总面积、机动车保有量、农业施用化肥量等，推动各领域节能降碳减排。

（3）实施统一排放限值，强化重点污染整治

京津冀地区13个地级及以上城市建设重污染行业以及燃煤锅炉新建项目，统一严格执行大气污染物特别排放限值。河北、天津与北京实行同样严格的排放标准。同时，强化末端治理，加快电力、钢铁、水泥、平板玻璃等企业以及燃煤锅炉脱硫、脱硝、除尘改造工程建设，确保按期达标排放，减少一次污染。

3.3.2　区域水污染综合防治

区域水污染防治也应改变传统的水污染治理观念，建立点源、面源、流域、近海一体化的水污染综合防治体系，提出分类、分级、分步管控要求，从水质改善需求出发，确定工业、生活、农业源、面源污染等重点防治方向。

（1）系统治理，全面提升水环境质量

加强点源和面源综合控制，以污染减排为抓手，全流域统一管理，层层分解落实水污染防治任务，推进水污染防治精细化管理。建立健全地下水污染防治体系和水源地保护体系，在地下水漏斗区和海水入侵区划定地下水源禁采区和限采区，并实施严格保护。加强入海河流小流域综合整治和近岸海域污染防治。将流域管理与行政区域管理相结合，建立有效的统一、综合治理机制。

（2）上下联动，加强跨界断面污染治理

以拒马河、潮河、白河、潮白河、北运河、永定河、子牙新河等重要的跨界河流为重点，强化水质达标管理，鼓励流域上、下游实施联防联控、联动治污，统一规划、统一标准、统一监测。

3.4　生态保护修复

坚持区域生态保护、生态修复和生态建设并重的原则，统筹京津冀地区水源保护和风沙治理，加强生态敏感区和脆弱区的保护与建设，全面改善区域生态环境质量。

3.4.1　实施生态分区与分级管理

共同推进点、线、面相结合的京津冀一体化生态保护体系建设。根据生态重要性分区确立保护重点，实施生态分区与分级管理。西北部的浅山及山区等生态服务功能较高的地区以生态保育为主，保护原有的生态资源不受破坏。中部平原区为城镇建设密集区，生态服务功能较低，人地矛盾突出，应加强生态建设、控制开发强度，提高人居生态品质。沿海地区由于城市建设侵占了大量生态价值良好的空间，应加强生态修复，恢复原有的生态服务功能。

3.4.2　共同推进跨区域国家公园建设工作

整合现有森林公园、湿地和湿地公园以及自然保护区，开展环首都国家公园环的选址和规划工作，编制建设方案，推动区域生态安全格局的完善。

3.5　空间合理布局

依据生态服务功能重要性评价结果（图16），京津冀地区生态服务功能极重要和重要地区主要分布在山前地区及沿海地区，平原的生态要素十分贫瘠，生态服务功能较低。因此，本文分别对区域和城镇密集区两个尺度下生态安全格局构建的重点进行分析，并提出区域生态保护红线划定的初步方案。

3.5.1　区域生态安全格局

推进区域生态保护源地、生态廊道和生态节点的生态安全体系建设，构建由太行山、燕山、滨海湿地、大清河、永定河、潮白河等组成的网状生态格局。区域生态安全格局分为一级结构性控制区、二级结构性控制区和生态廊道控制区三个层次。

区域内一级结构性控制区目前植被覆盖良好，森林覆盖率高，主要土地利用类型为林业用地，多数地区已建立自然保护区、森林公园等进行保护，作为地区生态体系中重要的物种栖息地、自然生态系统保留地和水源涵养地。

区域内二级结构性控制区相对于一级结构性控制区而言面积和生物多样性较小，对于局部地区的生态环境状况具有一定的影响，是一级结构性控制区的重要补充。

区域内生态廊道控制区应尽量减少水坝、水闸之类的截流设施建设，防止沿河湿地环境遭到重大破坏。加强沿岸防护林和水源涵养林建设，减少入河泥沙，尽量保留河流河岸的自然形态。在敏感和脆弱地带要沿交通线路建立完善的防护林带；在动物迁移、觅食活动区建立涵洞等生物通道。同时，控制城镇居民点沿路带状蔓延，引导沿线城镇呈组团式发展。

3.5.2　城镇密集区生态安全格局

京津冀城镇密集区是指北京市域及河北省、天津市环绕北京市的18个市县，总面积5.5万km²。北京市和天津市是京津冀地区城镇发展最快的城市，城市建设迅猛扩张、人口快速增长等问题使生态环境问题突出，亟须构建京津冀城镇密集区生态空间格局。

在京津冀城镇密集区，以山区作为平原城镇的生态安全屏障，平原区应当以绿环、绿楔、城镇战略隔离、村庄缓冲地带为主构成平原城镇密集区的生态控制区，进而避免城镇建设的连片蔓延，提高人居生态品质。其中，绿环是规划对中心城镇起保护作用的环形绿化隔离地区，未来拟规划环首都国家公园环和环北京中心城郊野公园环两大绿环，加强城市之间和城市内部的绿化隔离。绿楔是嵌入大面积城市建设用地中的楔形绿地，形成通风及污染物扩散通道。在持续雾霾的形势下，区域绿楔的规划和建设显得尤为重要。城镇战略隔离是城镇之间为防止连片发展建设的生态隔离地区，应加强北京“山到山”、天津“海到海”的城镇隔离，特别是北京与河北东南地区生态廊道的共建。村庄缓冲地带是为保护北方农村聚落的原生态及多样性，以村庄四旁树和农田构成缓冲地带。

3.5.3　区域生态保护红线划定

2010年，京津冀地区山、水、林、田、湖等生态资源总面积约19万km²，占全区域总面积的86.5%，其中，农田占生态资源的一半比例。以山、水、林、田、湖等生态资源为基础，划定区域生态保护红线，不仅可以维护地区基本生态构架，约束城镇空间的过度开发和无序扩张，还有利于优化区域发展格局，科学合理地引导开发建设行为。

3.6　区域共建共治

打破行政区域限制，以生态环境共建共治为核心，加强顶层设计，形成三地互惠互利、协同共生的生态环境管理新模式；坚持高标准、严要求，用最有效的机制、最管用的政策、最严格的制度、最可行的手段加强生态环境治理，实现区域层次上的健康、和谐、可持续发展。

3.6.1　设施共建共享

以能源同体、信息同享、生态同建、环境同治为目标，建立危险废物的区域集中处置与管理机制，区域性废弃电子电器产品、废旧汽车等各类废弃物的集中资源化利用和处理合作机制，区域性大型污泥处理处置设施共建共享机制以及区域性城市污水、生活垃圾处理设施共建共享与统一收费机制等，健全跨界的环境管理机制，促进区域环境设施的共建共享。

3.6.2　体制机制协调

创新机制及管理制度，并与现行管理体系衔接。第一，健全资源详查制度、自然资源资产产权制度和用途管制制度。在现有土地资源详查和林业资源详查基础上，完善建立矿产资源、地质资源、水资源、生物资源、旅游资源等详查制度；实行资源有偿使用制度和生态补偿制度, 为京津提供水源涵养和生态屏障的张承地区与受益地区建立符合市场原则的制度性安排，有效利用生态优势实现自身良性发展。第二，争取国家支持，实现部门联动；将各专业、各部门在生态保护建设和环境污染防治等方面点的突破，上升到跨介质问题的整体突破，进而全面改善和提高区域生态环境质量。第三，完善调查制度、指标体系及审查机制，突出法制、调动主体、社会参与、奖惩并举，保障操作层面上的顺利实施。